从行政诉讼法到行政许可法:中国当代行政法治理念的深化

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/28


[内容摘要] 行政法的发展代表着行政法治理念的不断演进。从我国《行政诉讼法》的制定到我国《行政许可法》的颁布,体现了这种理念发展和深化的历程。《行政诉讼法》标志着我国行政法治理念的形成,《行政处罚法》等法律又体现了我国行政法治理念的进一步发展,而《行政许可法》对我国十多年来的行政法治经验尤其是法治政府的构成要件进行了总结,从法律制度上确立了有限政府、透明政府、法制统一政府、守信政府、责任政府等基本理念,反映了我国行政法治理念的深化。中国行政法治理念的进一步发展,就是全面走向实质法治。 [关键词] 行政法治行政许可法理念深化

改革开放以来的二十多年,不仅是中国经济走向繁荣的二十多年,也是中国法制走向发展的二十多年,更是中国社会走向全面进步的二十多年。“改革开放以来,特别是最近十年,我国发生了两种根本性的观念转变,一是从计划经济向市场经济的‘经济观念’的转变,二是从人治到法治的‘治国观念’的转变,正是这两种根本性的观念转变,使得国家与社会发生了翻天覆地的变化。”[1] 我认为,无论是“经济观念”的转变,还是“治国观念”的转变,中国行政法治理念的形成与发展在其中所起的作用不可低估。可以说,中国二十多年来伴随着改革开放而兴起的行政法治,是中国社会不断进步的催化剂。“在中国社会发生翻天覆地变化过程中,特别是在民主法制重建的过程中,作为一个独立法律部门的行政法扮演着越来越重要的角色。在过去的二十几年里,行政法是诸多法律部门中发展最为引人注目的一支。”[2] 行政法治理念的形成与发展以及由此带来的行政法制度的革新,已经成为中国民主法制走向进步的标志。笔者认为,从1989年4月《行政诉讼法》的颁布到2003年8月《行政许可法》的出台,不但体现了社会对政府行为法治化的需求,更是体现了政府执政理念的更新和深化。

一、中国行政法治理念的形成与发展

行政法律制度,是伴随着行政权力的不断膨胀和由此所产生的对行政权力的控制而产生和发展起来的,其根本宗旨在于对公民权利的维护。基于行政权力固有的扩张性、侵略性和易被滥用性、权力和权利的不平等性,近代行政法从产生之初即充分贯彻了个人自由至上和有限政府原则,形成了控权模式的行政法。然而,在我国传统的计划经济体制之下,政府的作用却是全方位的,不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的守夜警察的作用,而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的家长作用。普通百姓也认为政府是他们衣食住行的唯一依靠。于是,政府的职能日益增加,机构不断膨胀,地位日趋显赫,行使权力自然没有任何边界可言。而事实上,这是传统计划经济造就的一个神话,也是人治社会的一个显著标志。政府不可能是万能的,也不应该要求它万能,否则,就会为此付出沉重的代价。实际上,我们已经付出了沉重的代价。随着中国入世,这种全能政府的执政理念必将发生或者正在发生革命性的转变。[3] 沉痛的历史教训使我们认识到,在市场经济体制尤其是在宪政为基础的体制之下,政府的权力不但应当是有限的,而且还是应当受到监督的。“社会必须创立一种机制。在扩大行政权的同时,加强对行政权的控制和制约,使之正当行使即不致被滥用,这种控制和制约的重要环节就是行政法。”[4]

改革开放以来,中国的行政法经历了从以前的被人遗忘到逐渐被高度重视,再到得到前所未有的发展的历程。有学者归纳,这一时期行政法的发展有以下几个特点:行政机关从主要依政策办事到主要依法办事;官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”;行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿;人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度;政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督;对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。[5] 在当代社会,行政权拥有越来越多的干预经济和社会生活的权力,授权行政官员自由裁量的事项也日趋增多。行政权的范围也从税收、警察等对公众权益具有负面影响的权力,扩展到宏观经济调控、社会保障、资金支付、公用事业运营、科技开发等对公众具有正值作用的权力,行政权也从消极、亦步亦趋、机械的行使方式转向积极主动的方式;政府发挥职能的手段也不再仅仅限于行政强制,行政计划、行政指导、行政合同等强制色彩淡化的行政手段被广泛运用,而这些变化也反映了行政相对人权利发展的特征——从古典自由主义时期“对立于”政府的权利,演化为现代福利国家中“通过”政府的权利。[6] 行政权力的扩大,必然带来的是对行政权力的控制。中国当代行政法治的形成和发展,就是通过从法律制度上确立对行政权力的控制来逐步实现的。

从制度角度说,我国当代行政法制的真正实现,是从《行政诉讼法》的颁布开始的。我国着手在进行政治体制改革与经济体制改革之后,为适应社会经济之发展,制定了一定数量的行政管理的法律、法规。但是,从1978年12月党的十一届三中全会的召开到1989年4月《行政诉讼法》颁布之前,我国的行政法制建设仅仅处于启动阶段,也有学者称这一阶段为“依法行政”的起步阶段。[7] 可以说,这些法律、法规虽然为依法行政的实施奠定了一定的基础,但尚不足以证明现代行政法已经形成。“真正有现代意义的行政法,便是1989年制定的《行政诉讼法》”。《行政诉讼法》对行政的管理和监督,不是从行政权内部寻找力量,而是从外部引进审判权,以审判权来监督行政权。由于这首先必须以宪法上的审判权和行政权相互分立作为前提,所以,我国现代意义上的行政法制开始形成。[8] 《行政诉讼法》所确立的政府行为受司法监督的制度,不但进一步扩展了我国宪法中的平等观念,将法律面前人人平等扩展到官民之间。在法律面前,行政权力和公民权利是平等的,若有争议,则通过法治的途径解决。所以,《行政诉讼法》直接促进行政法治理念的形成。1993年第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告,正式以政府文件的形式确立了依法行政原则,明确提出:各级政府都要依法行政,严格依法办事。同年,国家公务员制度的建立,使将行政机关工作人员的法治化管理成为可能。1994年《国家赔偿法》的颁布,使得包括国家行政机关在内的国家机关对自己的违法行为所导致的损失要承担法律上的赔偿责任有了明显的法律依据,“《国家赔偿法》使得国家走下神坛”。[9] 1996年3月《行政处罚法》的颁布,更是中国当代行政法治理念在发展进程中的一个飞跃。该法规定了行政处罚的法定制度,从而在法律制度上遏制了实际中的乱处罚。其内容涉及行政处罚的种类与设定、实施机关、管辖和适用,尤其是该法对行政处罚程序的规定,更是体现了现代行政法的民主法治精神。如行政处罚执法时的出示身份证件表明身份制度,作出行政处罚时的说明理由制度,调查和收集证据的规则,听取当事人陈述和申辩制度等,都在较大程度上我国行政法治理念已经从形成阶段走向良性发展阶段。特别是《行政处罚法》第一次将现代行政程序法的核心制度——听证作为行政处罚程序中的重要一环加以规定,更是在中国当代法制史上具有划时代的意义。听证制度的出现,“改变了传统行政法上以行政效率优先的行政法原则,而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则”。[10] 笔者认为,如果说《行政诉讼法》使行政权的司法监督制度和公民面对行政权违法行使时的司法救济途径得以实现的话,那么,《行政处罚法》则在行政权的具体运作过程之中逐步实现了行政法治的制度化,从而在更大程度上实现了对行政权的监控和对公民法定权利的保护。《行政处罚法》所确立的一系列程序法律制度,标志着我国依法行政从从事后监督模式向兼顾事前、事中与事后的全方位模式转变,告别了单向推进依法行政的模式,揭开了全面推进依法行政进程的序幕。[11] 1999年《行政复议法》的颁布,使行政行为的行政救济制度在原有的基础之上又有了较大的发展,令人瞩目的是,该法除扩大了可以申请复议的具体行政行为范围之外,还明确规定了一部分抽象行政行为的合法性在行政复议过程中可以被一并接受审查,从而在相当大的程度上解决了抽象行政行为无法接受救济审查的状况,拓展了公民权利保护和行政权受监督的范围。虽然《行政复议法》在实施以后的状况不尽人意,但立法者在这部法律中所确立的“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”立法宗旨至少在一定程度上反映了对行政权加以控制和对公民权利予以充分保护的行政法治要求。2000年3月15日九届人大三次会议通过的《立法法》,确立了我国包括行政立法在内的相对完善的立法体制,明确规定了“法律优位”、“法律保留”原则和我国的授权立法制度,为实现国家的法制统一奠定了法律基础。

从《行政诉讼法》颁布和施行至今十多年来所带来的法治意识的提高和社会进步,使行政法治在整个社会法治进程中的作用日益凸现,政府行为的法治化不仅是其自身要求,更成为全社会所共同追求的目标。在这种背景之下,《行政许可法》的出台,不仅是多年来行政法治实践的一种延续,也是在更高层次上对中国行政法治理念的一次总结和深化。

二、《行政许可法》是中国当代行政法治理念深化的标志

2003年8月《行政许可法》的颁布,引起了政府部门和社会各界的广泛关注,被誉为“中国社会主义法制建设中的里程碑”,笔者认为,这一赞誉对于我国《行政许可法》这样一部世界上独一无二的单独以政府的行政许可行为为规范对象的法律来说,并不显得有特别的过份和过誉。该法基于行政许可制度所确立和引申出的若干行政法律制度,不仅为行政许可制度自身所必需,更是中国二十多年来厉行法治,尤其是近十多年来推行行政法治原则实际经验的总结,集中体现了中国行政法治理念发展的脉络。 笔者认为,《行政许可法》对我国若干年来实行行政法治经验的总结,最关键的是通过对行政许可制度的规范,从根本上归纳了法治政府的形成所应当具备的主要要件。根据人类近两百年的宪政和法治实践,人们对于法治政府的某些要件应该说已经达成了和正在达成共识。这些要件主要包括:限制政府的权力,建设有限政府;保障市场自由,建设法制统一政府;实施政务公开,建设透明、廉洁政府;确立正当法律程序,建设公正、诚信政府;简化行政手续,建设便民、高效政府。[12] 《行政许可法》总结了我国多年来行政法治实践的经验,从政府行政许可行为规范的角度将现代行政法治的诸多理念渗透其中,使该部法律成为推动我国政府走向法治政府的一个重要里程碑。

1.《行政许可法》通过控制行政许可的权限,确立有限政府理念。我国行政许可制度中存在的最严重的问题是许可范围的设定和行政许可的组织与权限问题,针对这一状况,《行政许可法》的首要任务就是限制政府行政许可的权力,以减少由于政府规制过多、随意设定和实施行政许可对公民权利和自由所带来的限制,以从根本上体现法治政府所必须具备的“保障人民自由,限制政府权力”的根本要义。尤其是《行政许可法》限制和了地方的行政许可设定权力,且明确不授予部门规章以行政许可设定权,不但是对政府行政权力的一个重大约束,也是根据我国《立法法》对部门规章所作出的符合法律规定的恰当处理,[13] 同时也是建设法制统一政府、防止地方保护和部门分割的一个重大举措,其意义绝不限于行政许可领域本身,实际上为今后的立法也创造了较为成功的先例。

2.通过行政许可程序的控制机制,体现现代行政程序所必需的公开、公平、公正原则,确立透明政府和高效政府的理念,同时也基本理清了公正与效率之间的关系。首先,《行政许可法》针对长期以来许可条件和标准以及实施过程等方面存在的诸多问题,明确规定了行政机关负有及时制定和公布许可条件和标准的义务和申请人以最为便捷经济的手段获得这些信息的权利,与行政许可相关事项的规定应当公布,未经公布的,不得作为行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私之外,应当公开。行政机关应当将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本在办公场所公示,有条件的还应当将公示的内容在其网站、公报上公布;申请人要求行政机关对公示材料的内容加以说明、解释的,行政机关应当给予说明、解释,不得拒绝。其次,为了解决许可中的公平与公正问题,行政许可法在许可程序中规定先来后到原则和救济原则。如对没有数量限制的行政许可,申请人符合法定条件的,行政机关应当依法作出准予行政许可的决定;对有数量限制的行政许可,两个以上申请人均符合法定条件的,行政机关应当根据申请的先后顺序作出行政许可决定。行政机关工作人员办理行政许可,不得与申请人进行私下接触,不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。作出不利于当事人的许可决定时,应当及时向当事人说明理由并交代申请复议或提起诉讼的权利和期限。当事人或利害关系人对于行政许可的实施有要求举行听证的权利。利害关系人对于申请人不符合法定条件而获得的许可,可以以行政复议和行政诉讼的形式进行救济。同时规定,符合法定条件和标准的,申请人有平等获得行政许可的权利。再次,为了提高行政许可的效率,精简许可机关和减少许可环节,行政许可法规定,经国务院批准,省级人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;一个行政机关实施行政许可,应当确定一个内设机构统一受理行政许可申请、送达是否准予行政许可的决定,不得由多个内设机构对外。依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可,本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理以及当地人民政府可以组织相关部门联合或集中办理许可事项等,并对行政许可的实施期限作了明确的规定。上述规定,不但从制度上解决了长期以来在行政许可环节中的“没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范,环节过多、手续繁琐、时限过长”[14] 的弊端,实际上是从一个具体制度的视角确立了现代行政法治的“程序正当”理念。

3.通过确立信赖利益保护原则,促进诚信政府的建立。笔者认为,《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖利益保护原则,其在促进政府的诚实信用方面具有重大意义。这一原则的基本含义是政府实施行政许可行为必须诚实信用。行政机关作出许可行为后,不得擅自改变已经依法生效的行政许可。如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可,由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任,而政府的诚信是前提。政府的承诺必须兑现,不能以政策变化、工作失误或经验不足为由,随意收回或变更、撤销已经作出的行政许可。同样,行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益,也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。行政许可法的这一规定,可以从制度的角度解决政府失信的问题,促进政府由“任性”走向“守信”。因为,在整个社会诚信体系的建设过程中,政府的守信犹为重要。政府如果不守信用,“不仅会降低政府的公信力,还将背离政府管理目标,影响行政效率,损害政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失,更是长远的信誉损失”。[15] 同时,这一规定对于促进政府和公民乃至整个社会的诚信观念以及对法律的信仰方面起到十分积极的推动作用,即同时也可以进一步完善政府与人民之间的关系。

4.制度功能的合理发挥和弊端的有效抑制相统一,保证了行政法制度的科学性。有学者指出,一项制度的意义或作用往往是两方面的,既有存在的必要性和有益性,又有消极负面影响,就行政许可制度而言,它之所以存在于现代社会中,就是它能够有效地限制特殊行业和特殊行为,将其纳入国家宏观调控范围,起到规范、制约公民、法人行为的作用。与此同时,许可证制度也存在消极方面,它可能限制公民法人的公平竞争权,导致和保护垄断行为。如果无视行政许可制度的负面影响,而一味扩大其使用范围,必然不适当地剥夺一些原本无任何限制的公民行为自由,这有悖于设立行政许可制度的初衷。[16] 所以,我们说行政许可是必要的,并不意味着所有的行政许可都是必要的,也不是意味着有了行政许可,就必定能够实现正当的目的,发挥其应有的作用。而且,如果行政许可过多过滥,不仅使公民本身应有的自由和权利受到限制,而且还在很大程度上使政府权力无限扩大,这种现象所产生的结果,不仅不可避免的是导致机构的膨胀和臃肿,导致国家财政的超额支出,导致对民间活动的过度拘束,影响经济主体发挥其应有的创造性和能动性,而且还可能导致腐败的产生,为仆人变成主人再变成蛀虫创造条件。[17] 由此可见,作为以法律的一般禁止为前提的行政许可制度的存在,必将在一定程度上对公民、法人或其它组织的自由有所限制。而某种禁止的存在是否必须,应当由代表人民意志的法律来加以合理的规定。所以,《行政许可法》的可贵之处,是在于通过法律的规定,将行政许可制度“控制危险、配置资源、提供社会公信”[18] 的制度功能的发挥作为设定行政许可的出发点。第一,规定了行政许可设定的基本原则,即设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。这一规定从法律上确立了设定行政许可的法定目的,又依法限定了行政许可设定的合理界限,同时,对促进行政权的正当行使、防止行政权运作方向的“偏离”具有导向性作用。第二,设定范围的合理确立和“可以不设定行政许可”的规定,为减少政府规制、促进社会主体的自主性方面具有重要作用,从本质上说,是对公民自由和权利的切实维护。第三,行政许可设定权的分配,则进一步体现了中国走向法治的决心。为了防止行政许可制度走向利益化、地方化和部门化,立法者可谓“煞费苦心”,精心设计了行政许可设定权的分配制度,从制度的源头上杜绝了“谁都可以设定许可”的混乱状况,为使我们的政府从“利益政府”走向法治政府创造了条件。第四,规定了设定行政许可的定期评价制度,从而使所设定的行政许可随着社会、经济环境的变化而变化。从以上分析可以看出,行政许可法对许可设定权的规定,既考虑了制度功能的有效发挥,又从法的规范角度对制度可能产生的弊端进行了有效的法律控制,而这些内容也通过法律条文明确地反映和表述了出来。立法者的意图用法律条文公开表达,这在我国以往的立法尤其是行政法的立法当中也是较为鲜见的。较之于我国《行政处罚法》的行政处罚设定权较为“过粗”的毛病(当然,行政处罚设定权的规定在当时来说也是意义重大的),则更为完善和科学,同时也为今后的行政行为立法树立了典范,反映出现代法律并不是简单的条文组合,它必须既注重条文设计的合理性,又要注重公共意念的表达。这也反映了我国行政法在立法理念和立法技术上的进步。

5.责任政府理念进一步确立。权力和责任本应当是联系在一起的,有权力必有责任。但是,长期以来,在我国的行政管理实际中,权力和责任在很大程度上是脱节的。虽然近年来制定的行政法律规范加强了政府及其公务员责任的规定,但不是过于简单,就是缺乏一定的可操作性,甚至形同虚设。政府行使权利本来无可厚非,但如果把行使权力当作政府存在的唯一形式,甚至忘却了政府应当承担的责任,那就大错特错了。事实上,承担责任是政府的第一要义,它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任,拒绝行使应该行使的权力也是一种失职,还意味着违法行使权力必须承担法律责任。[19] 我国《行政许可法》在促进政府从“权力政府”走向“责任政府”方面比其他法律更加前进了一步。该法在规定行政处分等责任制度的同时,相比于其他行政法律规范的特点在于,其一,《行政许可法》规定了行政机关对行政许可的监督检查责任,设定了行政机关违法实施行政许可的赔偿责任。其二,明确了行政监察机关对行政许可行为的监督,使行政许可监督主体更为全面。 因此,《行政许可法》所体现的行政法治理念深化,明确昭示了我们的社会之所以追求行政法治所要达到的从根本上维护最广大人民群众的根本利益和“建立稳定的社会秩序、建立公民和政府之间的信任关系”[20] 的目的。虽然,《行政许可法》仅仅只是一部规范行政许可活动的法律,但从这一法律的内涵,我们却可以清晰地看出中国行政法治理念渐进发展和深化的历程。

三、中国行政法治理念的进一步发展:全面走向实质法治

法治理念是随着时代发展而不断发展的。同时,不同的法律制度体现了不同的价值理念。从行政法制度的角度来说,它是一国政治制度和经济制度的具体反映,因此,随着国家政治或经济等方面的客观情况发生变化,必然导致行政法制度某些方面的调整或变更。如以行政许可制度为例,我国50年代行政许可制度主要倾向于有关治安管理方面,而80年代以后,行政许可转为以调整经济生活为其主要任务;又如,在政治民主尚不健全的国家,行政许可制度无异于限制公民等行政相对人的权利和自由的手段,行政许可权无异于行政官僚们攫取私利、中饱私囊的特权,而在政治民主比较健全的国家中,行政许可制度却是保护行政相对人权利和利益的真正屏障之一。[21] 所以,法治的真正意义在于法律的正当性。就象有宪法并不代表有宪政一样,有法律并不表明有法治,更不能代表已经实现了法治。在中国传统行政法意识中,以权力为本位、重国家利益而轻个体利益、视行政法律规范为管理工具的观念曾经起主导作用。虽然这种“管理论”的行政法理念在一定历史条件下,对于社会的稳定和发展也曾起过积极的作用,但这种以管理者为本位、以管理为使命、视法律为管理工具、无视行政相对人的权利、忽视对管理者进行监督、过于强调行政效率和行政特权的行政法,是无论如何也无法体现现代行政法治的精神实质的。如果一部不能体现现代法治精神的法律存在,不但不能推进法治的进步与发展,反而还会阻碍社会的进步和文明的实现,成为公民权利实现的“法律障碍”。即使这样的法律在国家强制力的保障下得以强制执行,它所达成的仍然不是法治,而是专制。所以,法治的真正含义是良法在国家机制和社会生活中的具体落实和运行。为此,有学者从以下五个方面分析了法治理念所体现的内涵,即法治是一种宏观的治国方略、法治是一种理性的办事原则、法治是一种民主的法制、法治是一种文明的法律精神、法治是一种理想的社会状态。[22] 这种对法治的理解固然正确,但不免失之宽泛和抽象。我国著名行政法学家罗豪才教授提出,现代行政法治不仅要追求形式法治,重视行政法律规范的地位和作用,而且还要关注实质法治,以确保行政法律规范的正当性,符合现代社会的价值观念、顺应历史发展的潮流、符合人民群众的根本利益。也就是说,现代行政法治应当是“法律至上”和“法律正当”的有机统一,以实现亚里斯多德所谓的“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”的法治状态。[23]

笔者认为,法治的理念是要通过法治的实践来体现的。一部法律的制定是否包含了现代法治理念,并不是靠抽象的概念来表达,而是靠其具体制度的设计和操作来体现的。而且,法治理念的体现还必须反映当时的社会需要和特定历史阶段的价值观念,尽量做到法律价值和社会价值的统一。从这一角度来说,任何社会的法治理念都不会一成不变的,法治理念的内涵也是随着社会的不断进步和发展而同时发展和深化的。笔者在前文所提到的在中国改革开放之后对行政法治的形成起重要作用的几部法律,它们在中国行政法治建设的初期以及发展过程中,对于中国行政法律制度和促进行政法治理念的形成等方面曾经起到过非同寻常的作用。但是在今天看来,很多我们曾经引为自豪的一些法律已经不合时宜,面临着被修改的命运。如1989年4月《行政诉讼法》的颁布,无疑是在中国这块古老的土地上空响起的一声惊动天地的春雷。然而,就在这一震动中国大地的法律颁布的4年多之前,中国一本由当时最为著名的法学家组成的编辑委员会所编撰的大型综合性百科全书的法学卷,在解释“行政诉讼”的词条时,还认为行政诉讼是“在西方国家中,个人在其权利或利益受到行政机关的违法行为或不行为侵害时,向法院申诉请求撤销或制止这种违法行为和命令行政机关为某种行为或赔偿其所受损失的一种救济手段”。[24] 实际上,早在1982年颁布的我国民事诉讼法(试行)第3条第2款就已经有了行政诉讼的规定。[25] 在这里,笔者丝毫不责怪这些著名学者的疏忽,因为法律的产生和实施需要特定的条件,尤其是行政诉讼这样一种以民主政治为前提的制度的实施,更需要特殊的土壤。打个并不十分恰当的比方,法律如同一棵树,其是否能够存活及其今后能否长成参天大树,关键是看它是否被栽在了适合它生长的土壤之中,还要看是否有充足的阳光和水分。所以,由于当时没有适合行政诉讼这棵“幼苗”生长的条件,学者们对它的忽视也就不足为奇了。再将这个比方打下去,如果一棵树在某个特定的土壤条件下不能存活,人们能够认识到,换一棵适合这一土壤的树再试一下,这就叫做观念的更新了。这种更新很可能使一棵幼小的树苗茁壮成长甚至长得根深叶茂。如果固守陈规,必将导致失败。再回到法治理念的更新问题上,在1984年我们还认为行政诉讼是“在西方国家中”所建立的制度,而在1989年我们的《行政诉讼法》就经人大通过颁布,这本身就是对法治理念的一种递进性认识。从《行政诉讼法》颁布至今的十多年时间内,这部法律确实对于促进政府的依法行政、保护公民、法人和其他组织的合法权益方面起到了前所未有的重要作用。但我们也必须看到,随着中国多年来的法治建设尤其是行政法治建设的不断推进,特别是中国入世以后对转变政府职能的需要,这部法律所固有的不足也日益显露,目前已经被列入人大法律修改的议程。我们再来看1996年颁布、在当时来说也是颇受瞩目的《行政处罚法》,这部法律所确立的行政处罚的法定原则及若干现代行政程序制度,在当时来说应当是“体现出了现代行政法的民主法治精神”,[26] 而且其中的程序制度也被认为是“较为全面地体现出行政程序的价值、功能及其制度”。[27] 在这里,笔者同样也并不怀疑学者们对其所做出的评价的准确性,笔者自己也曾撰文指出这部法律所确立的程序制度“无疑在推动中国行政程序立法向着现代化迈进方面具有历史性的意义”。[28] 应当说,在当时,《行政处罚法》的颁布确实意义重大,学者对它的评价也是恰如其分的。但是,社会是发展的。社会的发展必然会带来法治理念的进一步更新。《行政许可法》的颁布,则非常明确地说明了这一点。这是我们的社会向良性状态转化的标志。当然,《行政许可法》所确立的现代行政法治理念并不是中国行政法治发展的终结,其后肯定还会有更高层次的发展。但该法所体现的我国行政法治理念上的不断进步,则是进一步从法治与社会、经济乃至政治制度同步发展的角度体现了对行政权力的法律制约,更加具有法所应当具备的时代精神。

法治的进步依赖于社会的进步与发展,法治理念的更新或者说深化也同样是社会需求的结果。在我国,由于历史的原因,行政法治原则只是近十多年来的一种新的提法,对其认识的逐步发展或者深化是十分正常的,也是必需的。因为正是由于有所不足,才应当有所进步。而新的进步并不是终点,而是继续发展的又一个起点。从我国《行政诉讼法》标志着我国行政法治理念的形成,到我国《行政处罚法》对行政法治理念的逐步丰富,再到我国《行政许可法》对行政法治原则的进一步认识,我们可以清晰地闻听到我国行政法治发展的坚定脚步声。同时,也标志着我国以行政权的正当行使为规范对象的行政法体系正在形成自己的特点,也正在逐步走向成熟。从行政法的历史来看,公共利益和个人利益的冲突和协调成为各国行政法的主要问题。无论是英美法系国家还是大陆法系国家,行政法最根本的问题都是如何协调公共利益和个人利益之间的冲突[29] 。通过法律限制行政权力,扩大和保障公民权利,应当是行政法的理性选择。正是从这一角度说,我国行政法治理念的进步是明显的,它也为今后我国行政法治的更大进步奠定了基础。

行政法治理念必然带来行政法制度的变革。罗豪才教授在论述我国社会转型中的行政法制发展的主要内容时,归纳了七个方面:一是行政法制观念转变:从人治到法治;二是行政法权利(力)结构的调整:从重权力、轻权利转变为权力、权利并重;三是政府职能的转变:从全能政府到有限政府;四是行政法机制的重塑:从单纯制约转变为制约、激励兼顾;五是行政行为方式的多样化:从纯粹的“命令——服从”发展为强制、非强制行为的并行不悖;六是从重实体、轻程序,重结果、轻过程,转变为实体与程序、过程与结果的并重;七是权利救济与监督行政:制度完善与制度实效并重。[30] 以上七个方面比较完整地反映了中国行政法治的走向,虽然其中的部分内容,本文未能涉及。但是,从《行政诉讼法》开始,一直到《行政许可法》所体现的中国行政法治理念的进步在中国的行政法中已经逐步得到了较为充分的体现。而且,已经正在起草的《行政程序法》和正在修改的《行政诉讼法》等法律以及国务院于2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》不是正逐步完整地体现上述内容吗?

注:

  1. 罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第4页。
  2. 杨海坤、章志远:《行政法学基本论》,中国政法大学出版社2004年版,第296页。
  3. 马怀德:《WTO与政府执政理念》,《法制日报》2001年11月26日,第5版。
  4. 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第4页。
  5. 参见姜明安主编:《中国行政法治发展进程调查报告》,法律出版社1998年版,第1—9页。
  6. 参见沈岿:《平衡论:一种行政法认知模式》,北京大学出版社1999年版,第176页。
  7. 参见袁曙宏主编:《建构法治政府—全面推进依法行政实施纲要读本》,法律出版社2004年版,第11页。
  8. 参见罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第39页。
  9. 罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第41页。
  10. 高志新主编:《中华人民共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年版,第102页。
  11. 参见袁曙宏主编:《建构法治政府—全面推进依法行政实施纲要读本》,法律出版社2004年版,第15页。
  12. 姜明安:《追求法治政府:〈行政许可法〉的贡献》,《法学》2003年第10期。
  13. 《立法法》第71条第2款规定:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”基于部门规章这种法定的执行性,笔者认为《行政许可法》不授予其行政许可设定权是一项符合法律的立法之举。
  14. 参见汪永清主编:《中华人民共和国行政许可法释义》,中国法制出版社2003年版,第2页。
  15. 马怀德:《WTO与政府执政理念》,《法制日报》2001年11月26日,第5版。
  16. 马怀德:《行政许可》,中国政法大学出版社1994年版,第23页。
  17. 参见孙琬钟、江必新主编:《行政管理相对人的权益保护》,人民法院出版社2003年版,第85页。
  18. 参见张兴祥:《制度创新:〈行政许可法〉的立法要义》,《法学》2003年第10期。
  19. 马怀德:《WTO与政府执政理念》,《法制日报》2001年11月26日,第5版。
  20. 参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第204页。
  21. 参见张正钊、韩大元主编:《比较行政法》,中国人民大学出版社1998年版,第441页。
  22. 参见孙笑侠:《法律对行政的控制》,山东人民出版社2000年版,第9页注释[2]
  23. 罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第5页。
  24. 《中国大百科全书•法学》,中国大百科全书出版出版社1984年版,第675页。
  25. 1982年颁布的民事诉讼法(试行)第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”学界一般认为这一规定是我国行政诉讼制度正式建立的标志。参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1999年版,第37页。
  26. 参见罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第45页。
  27. 参见湛中乐、王敏:《行政程序法的功能及其制度》,《中外法学》1996年第6期。
  28. 参见沈福俊:《中国当代行政法治与行政程序法典化》,载华东政法学院法律系编:《2002法学新问题探论》,上海社会科学院出版社2002年版,第535页。
  29. 甘雯:《行政与法律的一般原理》,中国法制出版社2002年版,第50页。
  30. 罗豪才:《社会转型中的我国行政法制》,《国家行政学院学报》2003年第1期。