对行政复议的司法监督:现实问题与解决构想

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs.org; 源语言:中文

发布日期: 2009/2/18


【内容摘要】 行政复议制度的建立,使公民权利得到行政救济产生了可能。但是,由于制度上和实践中的原因,我国行政复议的功能尚无法全面发挥,而我国行政诉讼对行政复议的司法监督体制还存在较多的不完善之处,从而影响了行政复议功能的实现和人民法院司法监督权的全面实现。笔者认为应从被告资格的确定、实行对行政复议维持决定的审查、建立司法最终解决原则和协调审查范围等方面进一步完善行政诉讼对行政复议的司法监督机制。

【关键词】 行政复议 行政诉讼 审查 司法监督

1999年4月29日由九届全国人大常委会第9次会议审议通过并于同年10月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》,较之于原由国务院颁布施行的《行政复议条例》在很多方面已经有了很大的发展和突破。但是,由于我国行政复议制度本身的不足和其他相关原因,行政复议这一行政系统内的救济制度所应有的功能并未得到有效的发挥,而通过行政诉讼制度,进一步强化对行政复议的司法监督,是促进行政机关依法行政的必要手段。


一、我国行政复议功能不能有效发挥的若干表现

根据我国行政复议法第1条的规定,行政复议的功能是"防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权",这一功能定位与原来《行政复议条例》相比,比较恰如其分地表明了行政复议制度的宗旨。原《行政复议条例》第1条规定的行政复议功能为"维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人或者其他组织的合法权益",这一规定,将行政复议制度的首要功能定位于"维护和监督行政机关依法行使职权",而其中的"维护"又成了在"监督"之前的第一位职能,这不能不说是一项违背设立行政复议初衷之举。作为一项对行政机关的具体行政行为实行法律监督的行政救济制度和行政系统实行层级监督的重要制度,其首要功能理应定位于"防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为",从而达到"保护公民、法人和其他组织的合法权益"的立法目的,并通过行政复议对受行政机关侵犯权益的公民、法人或者其他组织给予必要的救济。如果行政复议只是或主要是为了"维护"行政权,这种制度就失去了其存在的意义和价值。①因此,行政复议法对我国行政复议制度的功能定位基本上是恰当和准确的,它反映了行政复议这一行政救济制度应有的属性。

然而,虽然法律已经对行政复议制度所应当实现的功能作了较为明确的表述(可以说,在制度层面上已经解决了行政复议的功能问题),但是,从具体规定和实践层面来说,我国行政复议这一行政救济制度的特殊功能并未得到有效的发挥。主要表现为:

1.目前的行政复议制度无法保证行政复议机构的独立性

根据行政复议法第3条的规定,行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。作为复议机构的"负责法制工作的机构"分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门,缺乏相应的独立性。而作为行政复议机关,要么是被申请复议的作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关,要么是作出原具体行政行为的行政机关自己。在这样的一种格局中,履行行政复议职责的复议机构是很难有自主决定权的。虽然在行政复议法制定之前,已经有学者提出了建立统一的行政复议机关的建议,①但这一建议并未被行政复议法所采纳。目前的行政复议机构,仅仅是行政复议机关的一个内部机构,有时甚至就是作出原具体行政行为而被申请复议的行政机关的内部机构,②完全隶属于其所属的行政机关,没有自主地位可言。在实践中,各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,有的叫"法制办",有的叫"法制处"、"法规处"、"法制科"等等,无法形成独立而又统一的行政复议机构体系。由这样的机构来承担行政复议救济的法定职责是难以实现行政复议法所确定的这一制度的宗旨的。因为在一个社会当中,缺乏独立性和自主性的机构是很难承担公正裁决的职责的。

2.行政复议法的基本原则在行政复议过程中难以得到体现

行政复议法第4条规定了行政复议的基本原则,即"行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施"。应该说,作为一部法律的基本原则,理应是该法律的灵魂所在,依照该法律所进行的所有活动理应不折不扣地遵守,这样才能使法律的功能得以体现。然而,令人遗憾的是,行政复议法的基本原则在立法本身和实践中并未得到真正的遵守,这其中有法律本身的表现,也有实践中的表现。主要是:

(1)合法、公正原则难以体现。依照行政复议法的规定,行政复议的功能首先就在于"防止和纠正违法或者不当的具体行政行为",作为法律的宗旨性规定,应当具有法的强制性。但是,在实践中,却有一些承担着监督职能的行政复议机关置这一条法律规定于不顾,或是为了照顾上下级关系,或是为了避免成为行政诉讼的被告,而对于所受理的行政复议案件,不问其是否有违法或不当情形,大都维持了事。实践中一些具体行政行为在行政复议程序中被维持,而在行政诉讼中却被人民法院判决撤销或变更的实例,恰恰证明了行政复议机关未能按照行政复议法的规定"合法"、"公正"地履行行政复议职责。之所以会出现这样的结果,除了前面提到的原因之外,有学者还分析至少有下列因素制约行政复议机关有效地纠正下级违法或不当的行政行为:第一、分灶吃饭的财政体制使不同层级的行政机关有着自身的经济利益,上级行政机关如要改变下级的行政行为,首先要考虑在经济上是否方便、可行。第二、在一般较重要案件的查处过程中,上级行政机关都需要作事先介入,表达意见,进行指导,所以在案件复议中一要经受能否依法否定自己行为的考验,二要经受承受下级埋怨的考验(笔者认为,这种做法本身就是对行政复议制度的否定)。第三、目前的行政管理体制大致分垂直管理、部分垂直管理和地方管理、部门指导几种类型。无论哪种类型,上下级之间均有合作、协调问题。行政复议中的"人情关"也并不好过,因此,行政复议大多以上级行政机关的维持决定为结果,并由此得出结论,"行政复议的救济作用十分有限"。①笔者认为,这样的结果,使我国行政复议制度在一定程度上形同虚设,"有错必纠"的法律规定不能得到贯彻实施,从而也就从根本上无法保障法律、法规的正确实施。

(2)公开原则在行政复议程序中难以得到真正体现。"行政复议的公开原则是指行政机关在处理复议案件时,应该以公开的方式来处理之。除非有其他法定理由,例如涉及国家机密、商业机密或个人隐私等外,不能够以黑暗作业的方式来做出复议决定"②,但是,行政复议法在第4条规定"公开原则"的同时,却在第22条规定"行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见"。根据这一规定,无论是简单的复议案件,还是疑难、复杂的复议案件,原则上均采用"书面审理"的办法。就某一个具体复议案件的审理,应该采取何种组织形式(如采用合议制形式还是独任制形式),经过何种审理程序(如采用严格的听证程序还是非正式的听证程序),则没有明确规定。③笔者认为,原则上千篇一律的"书面审理",极易导致行政复议的"暗箱操作"和内部人为的干扰,尤其是在目前行政复议机关与被申请人之间有着千丝万缕的联系以及行政复议机构本身具有较强的依附性的情况下,这种现象非常容易出现。而如果要调查情况、听取意见,还必须是"申请人提出要求"或者"行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时",才可以进行。更何况,法律规定是"可认",而不是"应当",是否调查情况、听取意见,完全由尚不具有独立地位的行政复议机构来决定。因此,这种"书面审查"的办法是难以体现行政复议的"公开"原则的,而一个不可能公开的操作程序就难以保证其结果的公正性。

3.对不依法履行行政复议职责的行政复议机关及其工作人员缺乏明确的法律责任规定

行政复议法专门设立一章规定了法律责任问题,从而使其与原《行政复议条例》相比,强化了对行政复议活动的监督力度,从而在一定程度上保证了行政复议活动的合法进行。但是,虽然该法第35条规定了"行政复议机关工作人员在行政复议活动中,循私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任",然而,对于实践中大量存在的不依法履行行政复议职责、对于被申请复议的具体行政行为不问其是否违法或不当,大都维持了事的行为尚缺乏明确的法律责任规定。而上述该条中所规定的"渎职、失职"行为,根据权威解释,是指"除循私舞弊以外的其他渎职行为,如滥用职权行为、玩忽职守行为等"①,但仍较为抽象、笼统,缺乏具体界定。对于是否包含上面所述的情形,并无明确的规定或解释加以阐释。这样导致的结果,即使最后通过行政诉讼证明行政复议维持决定是错误的,也难以追究相关机关和人员的法律责任。而难以追究责任,就可能导致对行政复议的敷衍了事,从而影响行政复议制度功能的正常发挥。

鉴于以上因素,实践中公民、法人或者其他组织不愿申请行政复议的情况十分普遍。因为,从公民寻求法律救济的正常心理来说,是要求法律上的公正。公正的前提首先在于有一个中立的裁判者,而这恰是行政救济方式所不具备的。②为此,要使行政复议这一行政救济制度的功能得以正常发挥,有必要进一步完善行政诉讼对行政复议的监督机制,从而使对行政复议的司法监督机制更为完备,以促进行政复议制度的正常实施。


二、行政复议行为的可诉性决定了对其实施全面、有效的司法监督的可能性

关于行政复议行为的性质,国内学者多有不同的论述,如有学者认为行政复议是一种权利救济,其基本出发点建立在行政复议和行政诉讼应当构成对作为相对人的公民、法人和其他组织合法权益提供救济和保障的认知基础上。③也有学者认为,行政复议是一种行政司法行为,认为行政司法可分为行政复议和行政裁决,行政复议解决行政争议,行政裁决解决与行政管理有关的民事争议。④在认为行政复议是一种行政司法活动的基础之上,可进一步再分为"偏行政活动"和"偏司法活动"两种观点,"偏行政"的观点认为,行政复议是具有一定司法性的行政活动;"偏司法"的观点认为,行政复议是一种准司法活动。这种区分法是从行政复议适用介于行政程序与诉讼程序之间的程序而引申出的结论。⑤还有学者认为,无论司法性,还是救济性,只是行政复议的特征,就行政复议而言,其本质是一种具体行政行为。①笔者也认为,行政复议虽然既可称为行政救济行为(从其救济功能而言),也可称为行政司法行为(从其解决纠纷角度而言),但其本质属性,乃是如有学者所概括的,是一种具有监督性质的行政行为②。

从国外情况来看,外国行政法制度和理论从不同的角度对行政复议进行了阐述,英国、法国的行政复议从公民权利保护的角度出发,认为行政复议实质上是行政机关在公民合法权益受到违法或不当行政行为侵害时,所提供的一种行政上的救济手段,因此亦称"行政救济"。日本行政法从复议机关的角度考虑,认为行政复议无非是有关行政机关对原行政处理机关的行政行为的一种重新审查,也称为"行政审查",日本的行政复议制度由1962年《行政不服审查法》确立。我国台湾地区一直将行政复议称做"行政诉愿",是指当事人因国家行政机关的违法或不当的处分而使其权利或利益遭受损害时,依法向原处分机关的直接上级机关提出申诉,请求撤销或变更原处分的救济程序。③由此可见,在国外和我国台湾地区,虽然制度的名称不一,但却与我国的行政复议的性质是一致的。

行政复议制度的建立,为行政机关裁决相应的行政争议提供了可能。从西方各国的行政复议制度的发展来看,建立行政复议制度适应了社会发展的需要,传统的三权分立制度应该有新的内涵,行政权与司法权之间没有不可逾越的界限,行政权可以借鉴司法权运作的有益经验,司法权也可以吸收行政权的某些合理运作形式。但是,西方国家在赋予行政机关行政复议权的同时,都普遍建立了相应的监督机制,以防止行政复议权的滥用和侵犯公民的合法权利,尤其是司法救济制度的建立。因为按照西方的法制观点,司法是最后的正义源泉,因此,西方的行政复议制度普遍受司法的监督,行政复议裁决不得是终局裁决,相对人对行政复议裁决不服的,可以提起司法救济。④

在我国,行政复议要受到人民法院的司法监督,似乎已不成问题,不需要争议。因为,行政复议行为从其本质来说,无论是其具有行政救济的特征,或者是其具有司法权的某些特点,抑或是其具有监督行政的功能,它仍然是一种行政机关行使行政权的行为,而且是一种对原具体行政行为是否合法或适当作出裁决的具体行政行为,体现了行政复议机关对国家行政权的具体运用。而且,行政权要受司法权的监督,已经成为当代法治国家应普遍遵循的一条公理。因此,我国行政复议法第5条规定了"公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼",我国行政诉讼法和最高人民法院的相应司法解释也对司法权对行政复议行为的司法监督作出了相应的规定。可以说,与西方法治国家基本一致的对行政复议的司法监督体制在我国已经得到确立。


三、我国目前行政诉讼对行政复议监督体制的缺陷

虽然,我国目前已经建立了对行政复议行为的司法监督体制,但是,无论从制度层面还是从实践层面来说,这种监督体制还存在着不协调、不到位的缺陷,从而使司法权对行政复议权的监督功能无法彻底实现。

(一)审查原则不统一

根据行政诉讼法的规定,行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。而行政诉讼法则明确规定,人民法院审理行政案件,是对具体行政行为的合法性进行审查,只有是在行政处罚显失公正时,才可以判决变更。由此可见,行政复议中对具体行政行为的审查应当奉行合法性审查与合理性审查并重的原则,而行政诉讼中对具体行政行为的审查则应遵循以合法性审查为主、合理性审查为例外的原则。审查原则方面的不同,导致在实践中,由于行政复议实际作用有限,其应有的功能不能正常发挥,而行政诉讼的审查原则又有限,只能进行合法性审查,原则上不能进行合理性审查,从而使大量行政复议机关属于合理性审查的行政复议案件无法得到人民法院的监督,公民、法人或其他组织的权益往往得不到充分的保护。

(二)审查范围不统一

行政复议法所规定的行政复议审查范围几乎囊括了所有具体行政行为,而且,行政复议的审查不仅包括具体行政行为,而且还包括一部分抽象行政行为(即作为被申请复议的具体行政行为依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定)。而行政诉讼法规定,人民法院在行政诉讼中的审查范围只能是具体行政行为,并且应当是法律规定的受案范围内的具体行政行为,更不包括抽象行政行为。而且,行政复议法和行政诉讼法均有部分行政案件属于行政复议终局裁决、法院不得受理的规定。这一状况也使一部分虽然已经过行政复议但当事人仍然不服的行政案件难以进入行政诉讼领域,人民法院对行政复议行为的司法监督无法全面实现。

(三)审查依据不统一

根据行政复议法规定,行政复议机关审理行政复议案件,其依据不仅包括法律、法规和规章,还应包括国务院部门的规定、省级以上地方人民政府及其工作部门的规定和乡、镇人民政府的规定。而行政诉讼法规定,人民法院审理行政案件,以法律、法规为依据,参照规章。依据不同,产生的法律后果往往不一致,也就容易导致同一具体行政行为,而行政复议与行政诉讼的结果可能不相一致,反过来甚至也会出现法官去迁就一些与法律、法规不怎么协调一致的行政规范性文件而做出维持判决,从而使法院对行政复议行为的监督大打折扣。

(四)复议决定的不同使被告的确定不相统一

根据行政诉讼法第25条第2款的规定,经行政复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。这一规定在实践中的后果,是复议机关一旦作出维持决定,便游离于法律关系之外了,这时的复议机关的法律地位便处于一种真空状态。相应的,也不需要承担任何的法律责任。复议机关为了避免成为被告,会尽可能地作出维持原具体行政行为的复议决定,以维护其自身利益。①笔者认为,这样的规定不亚于鼓励行政复议机关不依法作出行政复议决定而一味的维持了事,这不仅与我们建立行政复议制度的宗旨背道而驰,而且也使人民法院对行政复议机关不依法履行复议职责而随意作出维持决定的行为完全失去监督。


四、进一步完善行政诉讼对行政复议的监督机制

政府的依法行政(包括行政复议机关通过履行行政复议职责所体现出的依法行政),需要司法权的强有力的监督,而要真正使我们所建立的行政复议制度发挥其应有的功能,同样必须从法律上消除行政诉讼对行政复议在监督体制方面的缺陷,有效发挥行政救济和司法救济对控制行政权滥用和公民权利保护方面的功能。而且,通过行政诉讼对行政复议行为的有效监督,不但可以促进行政复议机关依法行政水平的提高,从而重塑行政复议这一重要的法律制度在社会公众中的形象,而且可以保障行政法治原则的有效实现。在一些行政法较为发达的国家中,行政诉讼对促进行政法治的实现起到了不可替代的作用。如在被称为"行政法母国"的法国,就完全可以认为"行政诉讼是法国行政法治原则最主要的保障"。②

笔者认为,鉴于目前我国行政复议制度应有功能的不能有效发挥,必须进一步完善我国现有的对行政复议的司法监督机制,并通过行政诉讼中人民法院的司法监督使行政复议机关的依法行政得以实现。为此,笔者认为:

1.凡经过行政复议的案件应一律以复议机关为被告提起行政诉讼

行政复议案件在行政诉讼中的被告确定,是人民法院对行政复议能否实施有效监督的前提。鉴于目前行政机关"怕出庭,怕当被告,怕败诉"的心理还一定程度地存在,行政诉讼法第25条第2款关于"复议机关维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告"已经事实上成为一些行政机关避免当被告而对被申请复议的具体行政行为一味地加以维持的一个重要因素。在这样的一种合法背景之下,一些行政复议机关为了维护自身利益和避免介入行政诉讼,不问青红皂白地尽可能作出维持原具体行政行为的复议决定而无须承担任何法律责任。由此看来,行政诉讼法的这一规定就非常有改革的必要了。应当确立,凡是经过行政复议的案件,行政复议机关无论是维持原具体行政行为的,还是改变原具体行政行为的,当事人均一律以行政复议机关为被告提起行政诉讼。这样改革的益处,一是为行政复议机关设置了其可能因不依法履行行政复议职责而承担不利法律后果的风险,可以极大地促进行政复议机关依法履行其法定职责,而且,"由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力,可以促使他们谨慎行使权力"。①这样,就可以将本来企图通过维持原具体行政行为而避免司法审查的行政复议维持决定纳入司法审查的范围,使行政诉讼对行政复议的司法监督得以较为全面的实现,同时也体现"谁行为,谁被告"的司法原则。

2.建立对行政复议维持决定的审查机制

鉴于行政诉讼的合法性审查原则与行政复议的合法性审查和合理性审查并重原则之间的不一致,从而使实践中一部分行政复议机关疏于合理性审查的行政复议决定无法受到司法监督。因为从我国行政复议制度和行政诉讼制度实施以来的十多年形成的观念认为,行政复议过程中对合理性问题的疏于审查仍属于合理性问题,而行政诉讼法所确立的"合法性审查"原则制约着法院对其的审查权。而且,行政诉讼法又规定,行政复议维持决定不能作为行政诉讼中的被审查对象。对此,笔者认为,这种观念和制度似乎有改革的必要。首先,行政复议法在第1条就开宗明义地规定行政复议的宗旨是"为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为",而且,该法第28条第1款第1项还规定,只有在"具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当"的前提下,才能维持。如果行政复议机关对一个不适当的具体行政行为也加以维持,不但是违反了法律的宗旨性规定,也违背了行政复议中的维持决定应当具备的条件,理应是一种违反行政复议法规定的违法的行政复议决定,而不是一个不合理的问题了。其次,行政复议维持决定同样是一种具体行政行为,其维持的理由和结论是否符合法律规定,理应必须由法院对此进行依法审查。因为,法院此时所审查的是复议维持决定本身的合法性问题,完全符合行政诉讼法规定的审查原则。所以,人民法院完全可以运用行政诉讼法所确立的合法性审查原则依法进行审查,并作出相应的判决。在具体操作上,应当明确行政复议机关不履行合理性审查职责的行为是一种违法行为,人民法院对这样的维持决定应予判决撤销。同时,由于法院不能代替行政复议机关对合理性问题进行决断,故法院在撤销违法的行政复议决定的同时,应在判决书中说明行政复议机关不履行合理性审查职责的情况并判决其在一定期限内重新作出行政复议决定。这样可以既使行政复议机关成为行政诉讼的被告、使维持决定成为行政诉讼中的被审查对象,同时也避免了司法权干预行政权的现象出现。从而促进行政复议机关全面履行行政复议职责,最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。

3.确立司法最终解决原则

司法机关的存在,正是为了在最后防线上保障社会公正。为了保障行政复议的公正性,西方各国一般都确立了司法最终解决原则。因为司法审查是以司法权力制约行政权力,无论是普遍法系的英美等国,还是大陆法系的法德等国,都确立了行政裁决要受司法审查的原则。如在英国,有时法律对于某些行政裁判所的裁决没有规定上诉的权利,但这并不妨碍高等法院对这个裁决进行司法审查。①我国行政复议法和行政诉讼法中均有行政复议终局的规定,这意味着法律对部分行政复议案件实行司法监督的排斥。这些关于行政复议终局裁决的规定,违背了现代法治关于"司法最终解决"的原则,使一部分行政复议行为避免司法审查成为一种合法的实然状态。虽然,我国目前行政终局决定的范围很小,且行政诉讼法第12条第4项规定只能是"法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为"才不属于行政诉讼的受案范围,但这毕竟与司法最终解决的现代法治原则不相合拍,理应加以取消,从制度上保证人民法院对行政争议有最终裁断的权力。

4.协调行政复议和行政诉讼的审查范围

目前,行政复议的范围明显大于行政诉讼的范围。而且,行政复议法还明确规定一部分抽象行政行为也可以在行政复议中一并审查。但是,我国行政诉讼的范围却比行政复议范围狭窄许多。这样将导致部分行政案件即使能进入行政复议程序,也无法进入行政诉讼程序。这一方面与"司法最终解决"的法治原则不相符合,也使一部分行政相对人的权益得不到最终的司法保障,最终使行政诉讼对行政复议的司法监督无法得到全面实现。因此,应当使行政复议与行政诉讼的受案范围相互协调,使其范围基本一致。同时,也应赋予人民法院对一部分抽象行为的司法审查权。因为,从法治角度说,对部分抽象行政行为是否合法的判断权不仅应给行政机关,似乎更应给司法机关。行政复议范围和行政诉讼范围的协调一致,可以使一切行政争议最终都诉诸法院作出裁决,从而使人民法院对行政复议活动的司法监督得到全面实现。


五、结语

行政复议与行政诉讼的目的,从一般意义上说,与相关法律的立法宗旨相重合,既保护公民、法人或者其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行政。行政复议虽然也具有救济性和一定的司法性,但从其本质来说,仍应属于一种行政行为,而对行政行为实施司法监督已成为现代法治所不可或缺的基本内容。"司法复审是纠正不法行为的基本措施。蒙受行政裁决或其他行政行为损害的个人可以就这些行政裁决或行政行为的合法性问题向法院提起诉讼"。②因此,进一步完善行政诉讼对行政复议这一行政救济行为的监督机制,进一步开阔司法救济的途径,以最大限度地实现对行政行为的司法监督,使公民权利在行政法领域的救济逐步系统化,形成相互协调的救济体系,这不仅是全面实现人民法院国家审判权的需要,也是行政法治原则所追求的目标。

(作者单位:华东政法学院)

注释:

① 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2003年版, 第298页。

① 彭书清:《关于建立统一行政复议机关的思考》,《行政法学研究》,1997年第2期。

② 依照行政复议法第14条规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行者行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。在这种情形之下,行政复议的被申请人就是复议机关自己了。

① 参见王学政:《论我国行政诉讼和行政复议制度之创新》,《中国法学》,2001年第4期。

② 陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社,2002年版 第278页。

③ 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,法律出版社,2003年版 第307页。

① 全国人大常委会法制工作委员会研究室编著《〈中华人民共和国行政复议法〉条文释义及实用指南》,中国民主法制出版社,1999年版第152页。

② 王学政:《我国行政诉讼和行政复议制度之创新》,《中国法学》,2001年第4期。

③参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版第280页。

④参见应松年主编《行政法学新论》,中国方正出版社,1998年版第444页。

⑤应松年主编《行政行为法》,人民出版社,1993年版 第687页。

①程雁雷、安扬:《〈行政诉讼法〉新司法解释第53条质疑--兼论行政复议的性质》,载罗豪才主编《行政法论丛》(第5卷),法律出版社,2002年版第402页。

②参见罗豪才主编《行政法学》,北京大学出版社,1996年版 第347-349页。

③胡建淼:《中外行政复议制度比较研究》,《比较法研究》,1994年 第2期。

④姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,法律出版社,2003年版第282页。

① 参见程雁雷、安扬《<行政诉讼法>新司法解释第53条质疑--兼论行政复议的性质》,载罗豪才主编《行政法论丛》(第5卷),法律出版社,2002年版 第399页。

② 王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社,1989年版 第212页。

① 王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社,1995年版 第566页。

① 王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年版 第146页。

②[美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版 第396页。