立法本意与行政执法实践的冲突与协调——以行政处罚听证范围的理解与适用为分析对象

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/10/20


内容提要 本文从一个行政执法实践中对行政处罚听证范围的理解和适用方面的案例入手,归纳和分析了实践中各地、各部门以及理论界对行政处罚听证范围的不同认识,提出了之所以产生这些不同认识的原因是缺乏从立法本意和法律内涵角度认识行政处罚听证范围问题,认为必须从法律精神和法律理念的角度理解法律。所以,应当加强我国的立法解释机制,从而使立法本意和行政执法实践达到和谐与协调。

关键词 行政处罚 听证程序 范围 立法本意 冲突

目录

一、我们将依据什么行政:从一个案例引申出的话题

本文所关注的这个案例发生在2004年的9月,距“承载着厚重法治思想”[1] 的《中华人民共和国行政处罚法》实施正好将近8年。一个已经经历了8年实践的法律,其条文照理已经经过“千锤百炼”。然而,就是这个由于在中国第一次规定了听证制度而被誉为在中国法制史上具有划时代意义的行政性法律,在行政执法实践中对于如何正确认识其听证适用范围方面却引起了执法者和行政相对人之间的争议,案件被诉至法院之后,一份最高人民法院的“答复”最终为法院的判决“定了乾坤”,执法者被认为是由于“违反法定程序”而以败诉告终。

这个引起我们关注的案件的案情是,江苏省苏州市工商局于2004年9月在执法调查时发现,当地的东丰公司在2003年3月起分别根据其与上海两公司的加工合同,为该两公司加工生产男女系列服装。在合同履行过程中,东丰公司将两公司提供的“上海”产地标识佩挂在服装上。苏州市工商局据此认为东丰公司涉嫌伪造产地,于2004年9月13日向东丰公司发出行政处罚告知书,告知其有陈述和申辩的权利,东丰公司也提交了书面申辩意见。苏州市工商局遂于同年9月20日作出行政处罚决定,认定该公司因生产伪造产地的服装获取加工费价税合计800955元,扣除税款为684577元,遂责令东丰公司改正错误行为,并没收其违法所得684577元。东丰公司于2004年10月11日缴纳了该款项。但其对工商局作出的处罚决定不服,向法院提起行政诉讼,认为工商局在没收其68万元财产时,没有告知其有要求举行听证的权利,属于程序违法。苏州市工商局认为,《行政处罚法》和国家工商行政管理总局颁布的《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》都没有对“没收违法所得”这一处罚要求举行听证,而且在处罚作出前,工商局依法告知了当事人可以进行陈述和申辩,东丰公司也行使了陈述和申辩的权利,所以该局的行政处罚决定程序合法。法院在审理后认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。该案中,没收违法所得68万余元,属数额较大,且对原告的利益产生重大影响,而在作出处罚前工商部门没有告知东丰公司有要求听证的权利,违反了法律规定,属程序违法,依法应予撤销。2005年3月8日,苏州市沧浪区法院以工商局行政处罚程序违法为由,作出了撤销该行政处罚的判决。[2] 在关于该案的后续报导中,笔者注意到,最高人民法院2004年9月对新疆自治区高级人民法院作出的《关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》对该案的判决起到了决定性作用。该答复规定:“人民法院经审理认定,行政机关作出的没收较大数额财产的行政处罚决定前,未告知当事人有权要求举行听证或未按规定举行听证的,应根据行政处罚法的有关规定,确认该行政处罚决定违反法定程序。”媒体称,这一答复是法院撤销工商局行政处罚决定的主要法律依据。[3] 2005年4月28日,苏州市工商局也在其行政处罚被法院以“违法法定程序”为由撤销之后,举行了听证会,并将于听证以后,由该局局长会议研究后作出新的处罚决定。[4] 这说明,法院的这一判决已经被工商局所接受。

媒体在报导这一案件的同时,还配发了几位行政法学者对该案和最高人民法院这一答复的评论,专家们比较一致地对法院的判决和最高人民法院的答复持肯定态度,认为法院的判决和最高人民法院的司法解释符合了《行政处罚法》所规定的听证制度的本意,应当从《行政处罚法》的基本精神和立法原意来理解该法关于听证的规定,既然较大数额的罚款可以听证,没收较大数额的违法所得在法律精神上也就理所当然应该告知当事人有要求听证的权利。本案当事人有权要求工商行政管理机关就没收较大数额的“违法所得”举行听证,“无论法院还是行政机关都应从《行政处罚法》的基本精神对《行政处罚法》第42条规定作扩大理解”。[5]

笔者非常赞成当事人对较大数额的没收违法所得以及其他对其权利影响重大的行政处罚应当有要求举行听证的权利,笔者同时也主张《行政处罚法》应当明确规定当事人的这一权利。《行政处罚法》第42条规定了当事人对“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”,有要求举行听证的权利。这里的“等”字是否还包括了该条所列举的三种行政处罚之外的其他行政处罚种类?笔者发现,八届人大四次会议通过的全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》审议结果的报告中指出:“草案第42条规定,对行政机关作出的‘责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款’三种行政处罚,当事人可以要求举行听证。有些代表指出,这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为,维护当事人合法权益是必要的,但这项制度仅适用于这三种行政处罚,范围较窄,吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚,建议扩大允许听证的范围,更充分地保护当事人权益。因此,建议将这一规定修改为:‘行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。’”[6] 由此可见,《行政处罚法》第42条立法的本意是听证的范围并不局限于所列举的三种行政处罚,而是通过“扩大允许听证的范围,更充分地保护当事人权益”。但是,由于正式通过的法律对于条文中的“等”字未作任何说明,法律通过以后又未见任何的立法解释,导致无论在理论上和实践中都理解不一。笔者认为,现代行政法治理念的要求,就是应当最大限度地保障行政相对人的权利,设置行政处罚听证制度的宗旨也在于此。所以从这一角度来说,最高人民法院对新疆高院所作的上述“答复”符合现代法治理念和行政处罚听证制度的基本精神。然而,在上述案件中,这个理念和精神在实践中的适用毕竟是通过最高人民法院作为司法解释形式出现的上述“答复”所“揭示”出来的,而且是作为行政处罚作出之后的司法审查依据。行政机关的依法行政毕竟不能完全依据司法解释,而应当严格依据相应的法律、法规和规章进行。更何况,我国《行政诉讼法》也规定,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规为依据。因此,这个案例所折射出来的问题就是,苏州市工商局为什么会认为“没收违法所得”不属于行政处罚听证程序适用的范围,这恐怕不是一个个案所反映的问题,也并不仅仅是个案中行政执法与法院判决之间的冲突,而是一个在行政处罚实践中具有普遍性的问题。这一问题不但涉及到对《行政处罚法》第42条的正确理解与适用,同时涉及到当事人在行政听证程序面前的平等权问题,更涉及到行政法的“正当法律程序原则”的具体运用和现代行政法治精神的彰显。同时,这一案例中最高人民法院的“答复”所起的关键性作用,也折射出“我们将依据什么行政”的问题。但由于《行政处罚法》的规定至少在表述上确实不甚明确,探究在实践中对这一问题是如何理解和适用的,进而探索法律在实践中的统一执行问题,就成为一个很有现实意义的话题了。

二、冲突的原因:对法律的认识严重不统一

《行政处罚法》在我国的行政法律制度中第一次规定了听证程序,也正是由于该法在中国的行政法律制度中对行政程序尤其是听证程序作了明确的规定,从而使这部法律成为我国行政执法领域第一部具有现代程序法治理念的基本法。该法第42条第1款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”这是《行政处罚法》对于听证程序适用范围的最基本的规定。但是,由于法律对于所列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种行政处罚后面的“等”字未作任何界定和解释,导致在实践中的理解大相径庭。根据笔者有限的视野,发现《行政处罚法》颁布之后,以行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章乃至行政规范性文件形式出台的行政处罚程序规定或者听证程序规定层出不穷,其中关于听证范围的规定有较为严重的不一致。

1.沿用《行政处罚法》对听证范围的规定形式的。这类形式就是其规定的表述与《行政处罚法》第42条的规定完全一致,即规定“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚”可以要求举行听证,如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第2条规定:“本规定适用于本市行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚(以下简称适用听证程序的行政处罚)的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织(以下简称行政机关)以及与听证相关的单位和个人。”《劳动行政处罚听证程序规定》第3条也规定“劳动行政部门作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利”。作出同样规定的还有《浙江省行政处罚听证程序实施办法》、《林业行政处罚听证规则》、《司法行政机关行政处罚程序规定》、《卫生行政处罚程序》、《通信行政处罚程序规定》、《价格行政处罚程序规定》、《文化部行政处罚程序规定》等。但以上规定均没有对这个“等”字作出任何解释性的界定。

2.在三种行政处罚种类之外又规定其他行政处罚也可以要求举行听证的。它又分为三类,第一类是明确列举三种处罚之外的其他行政处罚如没收财产也可以适用听证,如国务院以行政法规形式颁布的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第49条规定:“海关作出暂停从事有关业务、暂停报关执业、撤销海关注册登记、取消报关从业资格、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,海关应当组织听证。”作出类似规定的还有《测绘行政处罚程序规定》、《深圳市城市管理行政执法工作程序规定》等。第二类是规定在三种行政处罚之外如法律、法规、规章等规范性文件有规定的也可适用听证。如《中国证券监督管理委员会行政处罚听证办法》第2条规定:“证券监管机构对当事人依法作出下述一项或一项以上行政处罚以前,当事人要求举行听证的,应当按照本办法履行听证程序。(一)责令停止发行证券;(二)因重大违法行为取消其证券上市交易资格;(三)责令停业整顿;(四)限制、暂停证券、期货业务许可;(五)取消证券、期货业务许可证;(六)取缔非法从事证券、期货业务的机构和场所;(七)暂停或取消证券、期货从业人员资格;(八)对个人处以罚款人民币三万元或三万元以上;(九)对法人或者其他组织处以罚款人民币四十万元或四十万元以上;(十)法律、法规和规章规定的可以要求听证的其他处罚。”作出同样规定的还有《公安机关办理行政案件程序规定》等。第三类是赋予行政机关对是否适用听证程序的决定权。如《中国人民银行行政处罚程序规定》第13条第1款第1项规定:“重大行政处罚包括下列各项:1.较大数额的罚款。包括:中国人民银行总行决定的300万元以上(含300万元)人民币罚款;中国人民银行分行、营业管理部决定的100万元以上(含100万元)人民币罚款;金融监管办事处、中国人民银行分行营业管理部、中国人民银行中心支行决定的50万元以上(含50万元)人民币罚款;中国人民银行支行决定的10万元以上(含10万元)人民币罚款。2.责令停业整顿。3.吊销经营金融业务许可证。4.对其他情况复杂或重大违法行为作出行政处罚决定。……”,第26条第1款规定“行政处罚委员会在作出本规定第13条第1款第1项所列的重大行政处罚决定前,应当由发出《中国人民银行行政处罚意见告知书》的执法职能部门告知当事人有要求举行听证的权利。”再如《九江市行政处罚程序若干规定》第12条第3款规定:“对应当告知听证的行政处罚以外的其他行政处罚,在作出行政处罚决定前,当事人要求听证的,行政机关可以根据情况决定是否听证。”该条实际上明确,只要当事人提出听证请求,如果行政机关认为必要,可以在作出任何种类的行政处罚决定前举行听证。[7]

3.明确规定仅有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三类行政处罚可以适用听证。如《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》第2条规定:“本规则适用于本省行政区域内的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织(以下统称行政机关)拟作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款的行政处罚。”此外,《湖南省行政处罚听证程序规定》、《商务部行政处罚办法(试行)》、《民用航空行政处罚实施办法》、《工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则》等也作了同样的规定。其中,《民用航空行政处罚实施办法》更是强调性地规定,不属于本办法规定情形的,“不组织听证,由法制职能部门提出行政处罚意见,报民航行政机关作出行政处罚决定”。

4.听证范围明显小于《行政处罚法》所列举范围的。这类规定仅仅规定了《行政处罚法》所列举的听证范围中的一部分行政处罚案件适用听证程序,如《海上海事行政处罚规定》,第8条虽然规定海事行政处罚的种类为警告、罚款、撤销船舶检验资格、吊销船舶国籍证书或临时船舶国籍证书、没收船舶登记证书、扣留船员职务证书、吊销船员职务证书、吊销海员出境入境证件、没收违法所得、没收船舶、法律、行政法规规定的其他海事行政处罚,而其第112条却规定:“在作出较大数额罚款、吊销证书的海事行政处罚决定之前,海事管理机构应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,海事管理机构应当组织听证。”对其他的行政处罚没有规定可以要求举行听证。

从以上归纳可以看出,作为《行政处罚法》具体实施依据的上述规定对听证范围的理解是非常的不一致。其中虽然有与《行政处罚法》表述完全一致的规定,但这并不表明其在实践中的具体适用也完全与《行政处罚法》的“立法本意”完全一致,因为这些规定中对“等”字如何理解并不明确。根据笔者所知,实践中很多行政机关基本上都是从“等内等”角度来理解行政处罚的听证范围的。在《行政处罚法》所列举的三种处罚种类之外又规定其他行政处罚也可以适用听证的,其中将听证范围扩大到没收违法所得、没收非法财物等规定比较符合《行政处罚法》的立法精神。而有些规定虽然从形式上来说,比其他的规定有所进步,但其中的“法律、法规、规章规定的可以要求听证的事项”的规定,其实际上也是一种消极的等待,在法律、法规和规章作出具体规定而明确的之前,其是很难根据《行政处罚法》的“立法本意”去理解和适用这一规定的。而明确规定只有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种行政处罚属于听证范围的规定,则明白无误地告诉我们,其对听证范围的是绝对的“等内等”,其他行政处罚根本不在其听证范围之列。至于对《行政处罚法》所列举的听证范围进行“缩减”的规定,则明显属于对法律的误解甚至曲解了,严格意义上说,这应当是一种明显的违反《行政处罚法》的规定。甚至在同一个地区,也会出现规定不一的状况,如《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第2条规定了对“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”可以要求听证,而《浙江省交通行政听证程序暂行规定》第3条却在其听证范围的规定中去掉了这个“等”字。有学者已经明确指出,这是不符合法律规定的。[8] 以上各种各样的规定,使《行政处罚法》所规定的行政处罚听证程序的适用范围呈现出“五花八门”的景象。鉴于我国行政管理实践,各地、各部门对法律实施的具体规定对行政处罚听证制度的实践起着关键性的作用,[9] 这种情况在多大程度上能真正贯彻《行政处罚法》关于听证范围规定的“立法本意”就可想而知了。譬如本文所述之案的苏州市工商局的工作人员称,对东丰公司作出行政处罚是在2004年9月份,最高法院对新疆自治区高级人民法院的“答复”的下达日期也是9月份,“我们根本无法知道这个‘答复’的内容,这样造成我们执法很被动。”[10] 这说明,至少对于本案所涉的苏州工商行政管理部门来说,在本案发生之前的很长一段时间内,不可能依照《行政处罚法》所规定的“立法本意”去理解和适用听证范围肯定是一个不争的事实。再结合实践中各地、各部门对行政处罚听证范围的不同理解和适用,这一与立法本意之间的距离理应引起我们的重视。

然而,使笔者再次感到惊异的是,在一些行政法学教材、有关行政处罚的专著和有关释义性的著作中,对行政处罚听证程序的适用范围也基本上是理解为就是法条所列举的三类行政处罚。有教材认为,依据我国《行政处罚法》第42条的规定,听证的范围仅限于三种行政处罚行为,即责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款。除这三项以外的行政处罚,当事人不服可以依法提起行政复议或者行政诉讼,通过事后救济手段保护其合法权益,但在行政处罚决定阶段不举行听证会。[11] 再譬如有学者在行政处罚的专著中认为,“具体说来,适用于听证程序的行政处罚决定是:责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”,“行政机关在正式作出上述三类行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利,如果在法定期限内,当事人没有提出举行听证的要求,即视为当事人放弃要求举行听证的权利”。[12] 至于对行政处罚法第42条中“等”字的理解,该书解释道:“此处的‘等’是否包含除责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款外其他严厉的行政处罚?从行政处罚法关于听证程序的立法背景及该条的行文看,此处的‘等’,就目前而言,并没有实际含义,不能理解为包含除责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款外其他严厉的行政处罚。此处的‘等’并不是在列举不尽情况下所作的概括规定,而只能理解为是一种立法上的技巧,即在将来条件成熟需要进一步扩大听证范围的适用范围时,无需修改行政处罚法的规定,只需在单行法律中增加听证程序适用范围,就能够达到扩大听证程序适用范围的效果。”至于“没收违法所得、没收非法财物”的行政处罚,该书认为“没有纳入听证程序的适用范围”,建议“将来在有条件扩大听证程序适用范围时,也应当将没收一定数额以上的违法所得或者非法财物的行政处罚纳入听证的适用范围”。[13] 另有学者也同样认为,学者们对此规定的“等”有不同认识,有说是“等外等”,也有说是“等内等”的。但行政机关制定的有关行政处罚的规章都解释为“等内等”,实践中也是按“等内等”来运作的,包括法院在行政诉讼中也实际承认是“等内等”。“应当承认,《处罚法》的本意就是‘等内等’,当初制定《处罚法》设立听证制度,就是专为这三种处罚所列的,只不过预留了一个‘口子’,试图用‘等’字来为将来发展扩大听证范围保留一点‘空间’。现在,从实践来看,只限于三种处罚适用听证,是不适应需要的,也是不合理的。”[14] 而另一本以研究“行政管理相对人的权益保护”为内容的著作一方面认为将没收违法所得、没收非法财物排除在听证之外,“使行政相对人丧失申辩的机会,不利于救济权的充分保障,显然也不符合行政处罚法的立法本意”,但另一方面却又认为行政处罚法第42条中的“等”字“应当是‘等内等’,而不是‘等外等’”,并由此“建议有权机关作出明确解释,将较大的没收违法所得、没收财物纳入到听证范围之列”。[15] 这种明显具有一定自相矛盾的观点实际上体现了一些学者对《行政处罚法》这条规定的把握不准,而这种不准确的理解不可避免地会对行政执法实践中行政处罚听证范围的理解和适用产生一定的负面影响。

由此可见,在对行政处罚法所规定的听证范围的问题上,有相当一部分学者的理解也仅仅是从《行政处罚法》所列举的三种处罚种类角度来认识其听证范围的,而对其中的“等”字,实际上是理解为将来“法律、法规、规章有规定”的时候才使用的一种“立法技术”而已。对于学者所认识的这一范围,也仅仅是认为“是不适应需要”和“不合理”,只不过是有必要进一步扩大而已,并没有认为其“等”字后面还蕴涵着丰富的“立法本意”。笔者尤其要指出的是,甚至由全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著的《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》在对行政处罚法第42条进行解释时也认为,“当事人对什么样的行政处罚案件可以提出听证要求?依照本条规定,当事人要求听证的,首先具备的一个前提,就是当事人对行政机关关于违法事实的认定不同意,双方有重大分歧。……其次,是属于本条规定的限定范围内的行政处罚案件,只有给予责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚案件,才可以举行听证”。[16] 而在绝大多数的行政执法实践中,基本上也是顺着这一思路实施的。这种认识实际上阻碍了行政处罚听证制度的正常运行与发展,也影响了这一制度功能的有效发挥。

当然,也有学者已经看到了这种认识以及实践的片面性,非常明确地指出,从《行政处罚法》的立法原意来看,越是对被处罚人利益影响大的处罚就越应当经过听证作出,那么,比责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款更为严厉的拘留、劳动教养、标的巨大的没收等处罚是否也应当经过听证作出?很显然,这些问题在《行政处罚法》中都没有明确的答案,而实践中往往都坚持所谓的“等内等”,不敢也不愿意“越雷池半步”。如此以来,《行政处罚法》保障权利的宗旨又如何得以体现呢?[17] 还有学者对“等”字作了更为明确的诠释,指出“一般认为,这里的‘等’字表明了立法对行政相对人有权要求听证的行政处罚种类的不穷尽列举,其功能不外是:首先赋予行政机关根据实际情况决定行政相对人对某些法律不明文规定的行政处罚享有听证权;其次为今后立法扩大行政处罚听证范围提供法律依据。因此,这里的‘等’应当理解为可以听证的行政处罚除责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款外,还应当包括其他可以听证的行政处罚种类,其他诸如较大数额的没收违法所得、没收非法财物也应当给予当事人听证的权利。将行政处罚的听证范围扩大到没收违法所得、没收非法财物是符合《行政处罚法》立法精神的”。[18] 上述学者的论述,应当说已经比较准确地表达了《行政处罚法》设立听证制度的立法本意,也符合《行政处罚法》建立这一制度的宗旨。但是,实践中对这一问题的理解和适用情况并不令人乐观,五花八门的规定使人们对这一问题认识的准确性大打折扣。笔者试想,在上述案例乃至全国范围内许许多多相同类型的案件中,如果没有最高法院对新疆高院的这一“答复”性质的司法解释作为“后盾”,我们的法院很有可能就会以“程序合法”为由作出维持工商局行政处罚决定的判决(据笔者所知,实践中确实有许多法院是从“等内等”角度理解听证范围并作出判决的),而如果作出这样的判决,其与《行政处罚法》的立法本意将会产生很大的距离。这正是我们在推进行政法治化的进程中所要避免的。在我们的行政执法实践乃至司法审查过程中,立法的本意在很大程度上为什么没有得到统一的体现和贯彻,从行政处罚听证范围的理解和适用方面所折射出来的这种现象理应引起我们的深思,并且还应当积极采取措施改变目前这种与法律的内涵存在明显差距的状况。否则,“无论多么完美的程序立法都将成为字面上美丽的符号而已”。[19]

三、启示:我们应当如何理解法律

对行政处罚听证范围的不同理解和实践中的不同适用,使我们切切实实地感受到了法律在一定程度上与现实的距离,这也从一个侧面反映了要将法律准确、完整地运用于实践确实需要我们付出不断的努力,所以,依法行政的实现任重而道远。笔者认为,之所以会出现对行政处罚听证范围的不同理解,是由于对法律的理解不一。而对法律之所以理解不一,则很大的原因是源于对法律所蕴涵的精神的在一定程度上的理解不明。《行政处罚法》第42条虽然规定了当事人对责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚可以要求举行听证,行政机关也有义务告知当事人有要求举行听证的权利。但是,一个看似简简单单的“等”字却似乎是横在我们面前的一团迷雾,使我们处于云里雾里之中而难以辨明方向。于是,各种各样的以行政处罚程序具体细则为名的规定纷纷出台,这种大量的且有着不完全相同内容的规定不但扰乱了我们的视线,也使我们的行政执法实践陷入了迷茫和误区之中。

仔细探究起来,是由于《行政处罚法》在规定了听证制度之后,我们的注意力和兴趣大都化在了对行政处罚听证制度建立的关注之上。而且,更重要的是长期以来我们比较缺乏一种对法律从其体系到精神实质进行研究和探索的习惯,无论是部分专门从事行政法学研究的学者还是行政执法机关,仅仅从法律条文甚至从某一个个别的法律条文去孤立地理解问题似乎已经成了习惯。这就不可避免地会出现“唯条文是从”的状况。加上我们的各地、各部门所制定的规章或者规定基本都是从自己本身的角度去理解和制定相关的“实施办法”、“实施细则”,而行政机关又仅仅习惯于以本地、本部门的“具体规定”作为其执法的依据,所以,出现法律的立法本意和实践的冲突也就在所难免。

从行政处罚的角度来说,《行政处罚法》在中国的行政法体系中第一次将现代行政程序的理念注入其中,其听证程序的规定更是该部法律耀眼的“亮点”。但是,我们的目光不能仅集中于一个“亮点”,而应从总体上理解这部法律。该法第1条规定了其立法的目的是“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益”,有学者认为,上述立法目的可以被归纳为《行政处罚法》的两项基本功能,即行政处罚行为的正当性(合法性)证明功能和维护当事人权益功能。行政处罚听证程序制度是行政处罚决定形成过程中间的一个环节,因此,这一制度也自然应承担这两项法定功能。[20] 所以,对行政处罚听证范围的理解,就不能仅仅拘泥于该法第42条的字面含义,而应当结合其立法的目的以及从该目的所体现的法定功能角度进行,理解其在实现功能方面的法律实质和立法精神。以本文所论及的没收较大数额的违法所得的案例为例,作为一种对行政相对人权利影响重大的行政处罚,其如果可以不经过听证就被作出甚至执行,至少在工商行政管理领域与被处以较大数额罚款的当事人比较(根据《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》,对公民处以五千元、对法人或者其他组织处以五万元以上的罚款,应当告知当事人有要求举行听证的权利),明显地存在着法律权利上的不公平。而这种不公平从表面上看,仅仅是程序上的一种不同对待而已,但相对人的程序权利具有双重价值:一是保障实体权利实现的价值;一是程序权利自身独立的价值。[21] 如果因为程序权利的缺失,而导致当事人实体权利的无法实现,这样的没收违法所得的行政处罚是难以实现行政处罚法的法定目的和功能的,其对该行政处罚的合法性证明功能(包括程序合法性的证明功能)当然也就无从体现。

同样,我们也不能从某一个条文所包含的字面含义的角度去孤立地理解法律。理解一项制度,不能仅仅依靠某一个法律条文所传达的文字表述。要正确理解法律就不能限于具体条文,要探究条文之后的法理,追溯条文背后的法律精神。法律条文传递的仅仅是字面含义,是表面现象,潜藏在条文背后的法理、法律精神才是支撑法律条文的灵魂。法律条文是僵化的,单纯依靠条文很难应对日新月异的社会生活;而法理和法律精神则是灵动的,具有相当的普适性,能够应付纷繁复杂的社会现实。[22] 正如应松年教授所言:“《行政处罚法》只规定较大数额的罚款可以进行听证,但没有列举没收较大数额的违法所得可以进行听证,因此对被没收违法所得的人拒绝进行听证,从字面理解工商部门似乎并没有错。但是透过浩如烟海的法律条文,熠熠发光的是条文背后的法治思想。从《行政处罚法》的立法原义讲,作较大数额的罚款可以召开听证会,没收较大数额的违法所得在法律精神上理所应当也可以召开听证会。”[23] 《行政处罚法》第42条规定了责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚,当事人可以要求举行听证,实际上传递了这样一种精神,即对于重大的行政处罚当事人有权要求举行听证。因为重大的行政处罚有可能对当事人的权利产生重大影响,通过法定的听证程序,为行政机关和当事人之间就将要作出的相应行政处罚是否具备合法性要件,以对抗方式展开论证确定了可交涉的范围以及提供了交涉的法定方式。即该条为论证行为合法性交涉设定了一个法定“平台”。法定应该通过听证程序的行政处罚行为只有在该程序中对法定构成要件进行确认之后,才能够最终决定是否应该使该行为产生法律效力以及产生怎样的效力。[24] 通过这样的程序,可以为最大限度地保护行政相对人的权益提供充分的法律保障。这正是法律为一部分对当事人权益影响重大的行政处罚设置听证程序的根本目的所在。有一部行政法学教材就非常明确地指出,行政处罚听证程序适用的首要条件就是“较重的行政处罚”,指出“对于某些重大的违法行为事实、行为人可能会受到较重的行政处罚的,则适用听证程序”。[25] 笔者认为,这一理解就比较符合《行政处罚法》设置听证制度的立法本意。

强调应当从立法本意和法律精神角度理解行政处罚听证范围,实际上就是应当从实质法治的角度即强调行政程序正当性的角度去理解这一法律所蕴涵的法律精神和法律理念。可以说,对行政处罚听证范围的理解是如此,对其他法律的理解也应当是如此。因为在现代,依法治国、依法行政的真正实现不仅仅只是,或者说不主要是依靠行政所依据的法规范体系在形式方面的发展和完备,更为重要的是这种规范所追求的价值目的。因为,如果法治仅仅要求法律体系具备形式上的完备性和统一性,那么依法行政与专制并不是绝对无缘之物。[26] 笔者认为,实践中大量出现的行政处罚程序方面的规定,[27] 很大一部分不但使行政程序的基本精神缺失,而且还造成了立法资源的浪费和重复“消费”,更导致了制度的冲突,实际上仅仅是一种追求形式法治之举,而这种现象的出现,对我们实行真正的、实质性的法治是推进了还是削弱了呢?事实证明,有相当一部分规范是明显地偏离了实质法治的轨道的。而这种状况,正是我们在推进法治的进程中所应当竭力反对的。

当然,作为一项行政法制度,行政处罚听证制度的适用确实有一定的范围,也并不是说所有的行政处罚都必须适用听证。全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室认为, “限定听证案件的范围,一是考虑公平与效率兼顾的原则,二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效率,也注重行政处罚程序中的民主程序的建设,同时这一制度在我国刚刚建立,不论是群众的素质,还是基层行政机关的工作水平,建立这样一种制度不可操之过急,否则,可能‘欲速则不达’。听证尽管是行政处罚当事人的一项重要的权利,但是,听证并不是行政处罚必经程序,只有符合法律规定的适用范围内的行政处罚案件,才举行听证。”[28] 但是,我认为,《行政处罚法》之所以要规定听证制度,实际上是以一种程序的正当性理念来统率我们的行政执法实践。因为要树立执法人员的正当程序意识,首先要让其获得正当程序相当重要的认识。[29] 作为一部“体现出了现代行政法的民主法治精神”[30]的法律,其听证制度的建立,“改变了传统行政法上以行政效率优先的行政法原则,而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则”。[31] 笔者认为,即使在《行政处罚法》立法之初,其听证程序适用范围的着眼点确实主要在于(但不是仅仅)责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款方面,因为可能从立法者当时的思路来说,责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款确实属于对行政相对人权利影响重大的行政处罚的典型,所以将其明确列举在条文之中。但这一法律条文所蕴涵的立法本意即对重大的行政处罚可以要求举行听证的观念却没有改变,也为我们根据法治发展情况对这一范围作扩大化理解留下了一定的空间。法治是发展的,社会生活也是不断变化的。社会的不断发展和进步必然带来对法治更高的要求。因此,我们必须从行政处罚听证制度建立的宗旨角度去理解和探索其蕴涵在法律条文背后的法律精神、法律理念和法治思想,而且还应当以与时俱进的思路来理解法律和适用法律。

四、走出行政执法的误区:完善立法解释

理解法律是适用法律的前提和基础。一个法律条文,如果既可以这样理解,又可以那样理解,其在实践中的适用力必将降低,法律本身在公众心目中的信仰度也将随之降低。目前理论和实践中对《行政处罚法》第42条规定的行政处罚听证范围的不同理解和执行,不但造成了规范之间的冲突,而且还已经严重地妨碍了这条《行政处罚法》中最具“亮点”的条款的正确实施,其导致的结果,一是公民听证权利的不平等,二是损害了国家法律的统一,三是法律在公众心目中的威信受到影响。所有这些结果的出现,都是与我们推进依法治国、依法行政的宗旨背道而驰的。因为“一个国家创制了‘好’的法律而不能在社会生活中转变为现实,无异于一纸空文”。[32] 笔者甚至认为,从某种程度说,它比“一纸空文”的后果更严重和更令人担忧,因为它造成了执法的混乱,导致了法制的严重不统一。

行政执法是将法律直接运用于社会实践的过程,是最经常的公共事务治理活动。据有关统计,在我国,80%以上的法律,90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。行政执法与公民、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密,稍有不当,极易对其合法权益造成损害,因此,必须对行政执法活动进行严格的规范。[33] 而且,对于普通老百姓来说,也许有人一辈子可以不和法院、检察院打交道,但几乎无人能够做到不和政府行政机关往来,行政执法渗透日常生活之广泛,已经成为百姓评价政府最直接的素材,也成为行政机关最值得下大力气要做好的一件事。所以,对于行政机关来说,严格依法行政就是其最主要的职责。然而,法律及执行法律的规范在实践中的不明确和不统一,导致行政机关在执法过程中的理解不一,执行的结果也大相径庭,这不能不说是法律在一定程度上的被扭曲。

法律的生命在于其被完整、准确地执行。法律能否得到正确有效的实施,一个重要方面在于法律能否为人们提供明确的、可供遵循的行为准则。保持法律内在的统一和谐,无疑是法律能够被遵循的重要条件。一条既可以这样又不能这样的规则,是不可能得到执法和遵守的。[34] 我国各地、各部门的地方性法规、规章以及规范性文件等对行政处罚听证范围的不同理解以及行政执法机关的不同做法,说明了至少在本文所论及的行政处罚领域,《行政处罚法》所确定的行政处罚听证制度在实践中没有完整、准确地得到实施和贯彻。而在实践中最有争议或者说在某种程度上被曲解的这一条规定,恰恰是我们认为属于《行政处罚法》中最引以自豪和最值得欢呼的一条!

然而,走笔至此,笔者也在思考这样一个问题,从本文所述及的案例以及其他相同类型的案例来看,虽然最高人民法院的一份“答复”解决了法院在司法审查中关于“没收较大数额的违法所得是否属于听证范围”的难题,但我们仍需要解决的,是行政执法过程中依据的明确性问题。现在行政处罚法第42条的一个“等”字衍生出如此众多的不同规定出来,对在行政执法过程中准确理解和适用法律确实会带来许多不利。而要解决这一领域中的法制统一问题,仅靠最高人民法院的一纸“答复”是不行的。因为行政执法活动作为一种执行法律的活动,其依据理应是国家的法律、法规和规章,毕竟不能完全依照司法解释来进行执法。正如姜明安教授在接受记者采访时指出的:“行政机关执法的依据当然是法律、法规、规章和其它规范性文件,而不是法院的判决、批复或司法解释。”[35] 根据1981年6月10日第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定,在我国,最高人民法院所作司法解释的权限范围是“属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题”,并且,最高人民法院于1997年6月23日发布的《关于司法解释工作的若干规定》中也明确“人民法院在审判工作中具体应用法律的问题,由最高人民法院作出司法解释”,“司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘批复’三种”,而且,“司法解释经审判委员会讨论通过后,以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开发布,并下发各高级人民法院或地方各级人民法院、专门人民法院”,所以,司法解释的效力是有限的,其仅仅对司法审判产生依据力和约束力。“司法解释的效力就是司法强制力”。[36] 虽然,行政机关如果为避免在行政诉讼中败诉而在执法过程中自觉尊重司法解释的规定,应当是可以的,但并不能以此认为司法解释就是行政执法的依据。因为司法活动和行政活动毕竟属于不同的领域,我们所强调的依法行政是依法律行政,而不是依司法解释行政。而让我们的立法解释机制真正发挥其应有的作用,则是解决法律认识问题的有效途径。很多学者在谈到我国的规范冲突的原因时,除了法律规则的多义性和模糊性、立法者价值取向或价值判断具有相异性、地区差别以及立法主体多元及立法权限不清、地方保护和部门垄断等原因外,都不约而同地提到其中一个重要原因就是法律解释机制存在缺陷或法律解释机制的规范失缺,并认为“因为立法任务繁重,又缺乏动力和压力,甚至存在一定阻力,因此,实践中很少进行立法解释,使这个制度实际上处于虚置状态”。[37] 然而,社会的需求和法律赋予的使命都应当使我们的立法解释制度尽快地“激活”起来。

我们虽然强调要从法律精神和立法本意角度理解法律,但在某些特定情形之下,法律毕竟还是比较抽象的,而且,我们的行政法治进程仍在推进过程之中,我们的行政机关工作人员的法律素养还有待进一步提高,要求行政机关都要一下子从习惯于对法律条文的字面理解跳跃到一个较高的高度,对法律条文都能够透过其文字表述准确地理解其法律精神和立法本意,至少在目前阶段从一定程度上来说恐怕还有一定的困难(更何况,我们的学者对法律的理解也存在着较大的差异,而且还有各地发展不平衡问题的存在)。所以,从行政处罚听证范围的具体理解和适用角度来说,理应还应当对这一制度在中国的具体实施进行一番探讨和研究,从而使这种在外国的土地上所产生的制度在中国能够生根开花。因为中国的法律是解决中国的现实问题的,它必须立足于中国的现实与需求,同时也必须符合中国的行政执法实践。正如苏力先生所说,法律是实践的,是要解决问题的,是要解决我们的问题的,是要解决我们眼下的问题的。[38] 在我国,行政执法中以成文法为主要依据的观念曾长期占据主导地位,行政机关对法律的理解主要来源于实定法上的条文,离开了法律条文的具体规定,其对法律的适用就有可能走入误区。因为我们的许多行政机关很少或者不习惯从法律的精神和法律理念的角度去理解和适用法律。《行政处罚法》所确立的听证制度虽然已经建立了8年多之久,但传统的习惯并不会因为一项制度的建立而一下子得到改变。这也是中国行政执法的现实。而这一现实恰恰就是我们完善立法解释机制的社会需求基础。

为此,笔者认为,在法律实施一段时间以后,以严格的立法解释制度来明确和完善其具体实践不但是必要的,也是可行的。这样可以澄清思想认识,明确法律的具体意图,使法律得到正确的实施。《立法法》第42条规定:“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。”这里所称的法律解释,实际上就是指立法解释。而且,《立法法》第47条规定:“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”由立法机关对法律的含义作出明确的解释,这就能够很好地解决法律在实践中的不同理解和适用问题,从而保证法律的统一。对于《行政处罚法》第42条关于行政处罚听证范围的确定,完全有必要由全国人大常委会依据《立法法》所赋予的立法解释权依法作出解释。有学者认为,在我国,立法解释的主要任务是:(1)阐明法律实施中产生的疑义。即对法律规定本身不十分清楚、明确的条文进行说明,或者规定本身虽然清楚、明确,但实施法律的人不了解立法者的立法精神,因此需要立法解释的。(2)适应社会发展,赋予法律规定以新的含义。在没有对原有法律进行修改、补充、废止之前,通过赋予法律规定新含义的方法补充法律。(3)解决法条冲突以及司法解释之间的冲突。[39]笔者认为,在对《行政处罚法》所规定的听证范围的理解和适用上,无论从哪个角度说,都符合立法解释的任务和条件。第一,全国人大常委会应当对《行政处罚法》第42条听证适用范围作出解释,以明确其“听证范围”的立法本意;第二,即使当时在制定《行政处罚法》时,其听证范围的主要着眼点是《行政处罚法》第42条所列举的三种行政处罚的话,那么对于实施多年之后我国行政法治的迅猛发展对维护行政相对人权益和行政程序法治化提出的更高要求,以及行政相对人程序权利意识的进一步提高的新情况,对法条如何具体适用进行必要的法律解释。通过立法机关立法解释的方法进一步明确法律的具体应用,可以使立法本意在实践中得到贯彻和体现,从而维护法制的统一。

从行政处罚听证范围的不同理解,我们可以深切地感受到立法解释的重要性。笔者认为,对于各地、各部门所制定的相互抵触和矛盾的行政处罚程序性规范,从法规、规章备案审查的角度进行纠正是一个途径,而进行相关的立法解释则是明确行政处罚听证范围、杜绝各地、各部门各行其是的状况,从而杜绝或减少行政管理实践执法混乱、使法律的立法本意与行政执法实践达到和谐与协调的一个根本途径。

五、结语

人们创制并实施法律是为了实现一定的目的,而这一目的是以基本的价值为基础的。法治是一种理想,更是一种活生生的实践,而且是一种为了达到理想的彼岸而不懈为之奋斗的实践。立法本意是法律所蕴涵的对某一问题进行处理的价值取向,它存在于法律条文之中,是法律条文的精髓所在。我们理解法律,不能仅凭其文字表述,而应探索其精神实质。只有这样,我们的执法实践才不会偏离法律理念所确定的正确方向。尤其是对行政处罚听证范围的认识上,我们似乎更应该从行政法所具有的人文精神的角度加以理解,即《行政处罚法》不仅仅是在中国创立了一项行政法上的听证制度,更重要的是,这部法律使“政府与公众之间是一种相互信任与沟通的关系,政府是一个开放的非武断的政治体系”[40]的现代行政法理念得以凸显。从实际情况看,我们在理论上对行政处罚听证范围的理解和实践中对这一范围的具体运用与法律所蕴涵的立法本意还存在一定的距离,这就需要在行政执法领域加强对行政机关法律理念的培养,促进其执法水平的提升。而根据多年来法治发展情况,通过立法解释的方法进一步阐释法律的具体内涵,则是现阶段提高行政执法机关乃至全社会法治认识水平的一个重要途径。所以,从这个角度来说,我们对这一问题所进行探讨的意义就不局限于行政处罚听证范围本身。

(作者单位:华东政法学院)

注:

  1. 杨海坤、章志远:《行政法学基本论》,中国政法大学出版社2004年版,第168页。
  2. 《未经听证没收“违法所得”68万—法院撤销苏州工商局一处罚决定》, 载《法制日报》2005年3月23日。
  3. 《苏州对没收“违法所得”举行听证》,载《法制日报》2005年5月18日;《工商局没收“违法所得”该不该举行听证》,载《法制日报》2005年4月27日。
  4. 《苏州对没收“违法所得”举行听证》,载《法制日报》2005年5月18日。
  5. 参见高家伟:《应从行政处罚法本意理解听证要求》,载《法制日报》2005年4月27日;《专家会商室——苏州工商听证案例剖析》,发表了国家行政学院教授应松年、北京大学教授姜明安、清华大学教授于安对此案的分析,载《法制日报》2005年5月18日。
  6. 参见第八届全国人大法律委员会主任委员薛驹:《第八届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉和〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)〉审议结果的报告》,1996年3月16日第八届全国人民代表大会第四次会议通过。
  7. 胡锦光、刘飞宇:《行政处罚听证程序研究》,法律出版社2004年版,第114页。
  8. 参见章剑生:《行政程序法基本理论》,法律出版社2003年版,第123页。
  9. 在我国行政管理实践中,各地、各部门的具体规定甚至一些“红头文件”往往起着比法律更为关键性的依据作用。很多行政机关在执法过程中,往往比较信奉其本地、本部门的具体规定,而对这些规定与法律等上位法是否一致,却很少有人去关注。这不能不说是一个令人担忧的现象。
  10. 《工商局没收“违法所得”该不该举行听证》,载《法制日报》2005年4月27日。
  11. 关保英主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社2004年版,第361页。
  12. 参见胡锦光:《行政处罚研究》,法律出版社1998年版,第195页以下。
  13. 参见胡锦光:《行政处罚研究》,法律出版社1998年版,第198—199页。
  14. 参见杨小君:《行政处罚研究》,法律出版社2002年版,第277—278页。
  15. 参见孙琬钟、江必新主编:《行政管理相对人的权益保护》,人民法院出版社2003年版,第160页。
  16. 全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第121页。
  17. 参见杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004年版,第284页。
  18. 章剑生:《行政程序法基本理论》,法律出版社2003年版,第123页。
  19. 王万华:《论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性》,《中国法学》2005年第3期。
  20. 参见朱芒:《行政处罚听证制度的功能——以上海听证制度的实施为例》,《法学研究》2003年第5期。
  21. 姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第25页。
  22. 李富成:《探究法条背后的法律精神》,载《法制日报》2005年8月24日。
  23. 《专家会商室——苏州工商听证案例剖析》,载《法制日报》2005年5月18日。
  24. 参见朱芒:《行政处罚听证制度的功能——以上海听证制度的实施为例》,《法学研究》2003年第5期。
  25. 杨解君主编:《行政法学》,中国方正出版社2002年版,第303页。
  26. 朱芒:《依法行政:应依何法行政》,《法学》1999年第11期。
  27. 实践中各地、各部门出台的有关以“行政处罚实施办法”“行政处罚程序规定”等为名的规章或规范性文件已成泛滥之势,一个地区重复制定的状况也屡见不鲜。如浙江省既有《浙江省行政处罚听证程序实施办法》,也有《杭州市行政处罚听证程序实施规定》,还有《浙江省交通行政听证程序暂行规定》等。其他地方也存在类似情况。
  28. 全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编着:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第120页。
  29. 王万华:《论我国尽早制定行政程序法典的必要性与可行性》,《中国法学》2005年第3期。
  30. 参见罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第45页。
  31. 参见高志新主编:《中华人民共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年版,第102页。
  32. 孙国华、朱景文主编:《法理学》,中国人民大学出版社1999年版,第309页。
  33. 参见姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第156页。
  34. 姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第173页。
  35. 《苏州对没收“违法所得”举行听证》,载《法制日报》2005年5月18日。
  36. 董皥:《司法解释论》,中国政法大学出版社1999年版,第21页。
  37. 参见刘莘主编《国内法律冲突与立法对策》,中国政法大学出版社2003年版,第60—93页;姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第170—172页。
  38. 苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第12页。
  39. 沈宗灵主编:《法理学》,北京大学出版社2003年版,第387页。
  40. 参见叶必丰:《行政法的人文精神》,北京大学出版社2005年版,第232页。