行政复议应当拥有最完善的行政程序

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/29


—— 兼议行政复议程序与一般听证程序的比较

行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督机制,是民主政治体制中的一项重要制度。作为一种对一般行政行为进行事后监督的行政救济制度,其程序上的设计理应比一般行政行为的程序更趋完美,以体现其救济制度的本质特征。因此,确立行政复议应当拥有最完善的行政程序的观念,既是行政救济制度本身的要求,也是进一步完善民主政治制度的重要保证之一。

一、 行政复议的特殊性决定了它必须拥有最完善的行政程序

行政复议,是指国家行政机关在行使行政管理职权时,与公民、法人或者其他组织之间发生行政争议,根据公民、法人或者其他组织的申请,由法律规定的行政机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。从本质上说,行政机关进行行政复议活动,仍然属于一种行使行政权的活动,行政复议决定仍是具体行政行为的一种表现形式。因此,它同样必须遵循行政行为的一般程序要求。但是,由于行政复议是一种解决行政争议的活动,它与一般行政行为相比,又带有明显的特殊性,而这种特殊性又决定了它必须具有比一般行政行为更高的程序要求。

第一,行政复议的救济性决定了它应当拥有最为完善的行政程序。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益而请求行政复议机关进行复查并作出裁决予以救济的制度。现代法制国家的行政管理活动的范围越来越广泛,行政机关所实施的具体行政行为与公民、法人或者其他组织的利益有着非常密切的关系。鉴于对法律的认识水平以及长期执法观念的影响,行政机关及其工作人员的具体行政行为不可避免地会产生违法或不当的问题,从而对公民、法人或者其他组织的合法权益产生消极影响,引起相应的行政争议。因此,行政复议的起因通常是因为公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员所作出的行政行为侵犯其合法权益,甚至造成了其合法权益的损害或损失,应当排除不法行政行为,给受损合法权益以赔偿或补偿。可以说,在行政复议中,作出原行政行为的行政机关与申请复议的公民、法人或其他组织之间处于一种争执状态。为了妥善解决行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议,保护公民、法人或者其他组织在行政法上的合法权益,国家必须建立起解决这类争议的行政救济制度,以此来纠正行政机关违法或不当的行政行为,赔偿由此给公民、法人或者其他组织造成的损失。而行政复议就是对违法或不当的具体行政行为可能导致的损害进行补救而建立起来的一种救济制度。我国《行政复议法》在第1条中明确阐明其立法目的之一就是“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。要达到这一目的,就必须要建立一套比一般行政行为更为完善的程序制度来加以保障。从当代行政法的发展来看,一般都是沿着对国家行政权的运转进行规范和限制这个轨道前进的。从另一个方面讲,就是对公民权利的保护。这也是行政程序法越来越受到普遍重视的一个重要原因。作为一种救济制度的行政复议,虽然其仍属行政权行使的范畴,但由于其具有救济性质,因而在程序上应当更加完备。尤其在我国目前行政诉讼范围还有较大限制的条件下,通过完善的行政复议程序来保障公民、法人或者其他组织获得行政救济的权利就显得尤为必要。

第二,行政复议的监督性表明其应当具备最为完善的行政程序。监督、制约与促进、保护,是一个问题的两个方面。行政复议制度正是通过对行政行为实施过程的监督和制约,来促进和保护行政权力的实现。行政复议既是一种行政救济活动,也是行政机关内部对行政行为实施监督的一种活动。防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权,同样是行政复议制度建立的宗旨之一。行政复议机关在复查具体行政行为时发现有违法或不当情况的,就必须予以矫正,或予以撤消,或加以变更。复议机关复查原具体行政行为的过程,实质上就是复议机关依法对作出原具体行政行为的行政机关实施监督的过程。通过这种监督,可以对不法行政行为予以排除,使公民、法人或其他组织受损的合法权益得到恢复和弥补,更重要的是可以通过这种监督体现社会公正和民主功能。这也是各国建立和完善行政复议制度的主要目的。因此,不能将行政复议法律关系简单地与一般行政法律关系相等同。一般行政法律关系中,由于强调行政管理的稳定性,因而其效率性要求较高。而行政复议由于是对已经作出的具体行政行为的一种事后监督,其程序方面的要求应当更高,才能使这种监督产生实际效果。作为一种独立的监督形式,必须应当具备较一般行政行为更为完备的行政程序,如在申请、受理、复议审查的方式和步骤以及期限等方面都必须有比较完善的规定。这种完善的行政复议监督体制可以促进各级政府和政府各部门依法行使行政职权,从严治政,为建立廉洁、勤政、务实、高效政府,树立政府良好行政的形象打下坚实的基础。

第三,行政复议的行政司法性要求其应当具备最为完善的行政程序。行政复议是一种裁决行政争议的活动,在行政法学上一般称这种由行政机关作为行政法律关系的第三方运用国家行政职权,依据法律、法规等规范性法律文件解决争议的活动为行政司法。美国法学家伯纳德•施瓦茨指出“尽管有三权分立的迂腐教条,向行政机关授审判权却一直没有中断过。复杂的现代社会需要行政机关具有司法职权,使这种授权不可避免”(1)。美国1887年联邦州际商业委员会的成立,标志着美国行政司法权已为宪法所认可。至今类似的独立管理机构已增加到50余个,这些独立的管理机构设置行政法官,审理有关行政纠纷,从而创立了一套类似普通法院诉讼程序的行政司法程序(2)。在我国,由行政复议制度所确立的解决行政争议的活动,也应当被视为是一种行政司法活动。而作为一种行政司法活动来说,由于其法制化程度一般都比较强,复议机关运用法律手段,依据法律程序对行政机关滥用职权、超越职权、适法错误、违反法定程序等违法或不当行政行为予以撤销、变更,体现了对争议的裁决。因而其应当拥有一种类似于法院司法活动的程序,这种程序在法律上的要求应当是高于行政执法程序,从而体现行政司法的特点。当然,我们认为应当建立类似于法院司法程序的行政复议程序,并不是要求行政复议要照搬法院司法程序。由于无论如何,行政复议程序仍旧属于行政程序,为体现行政程序保障行政效率的特点,它也无需照搬法院司法程序中那种繁杂的规定,应当体现行政程序简洁、高效的特点。但是,由于行政复议是由不服行政行为的公民、法人或其他组织的申请而启动的,因而行政复议就不能象一般行政行为那样通常只有一方当事人,而是有两造当事人,即复议申请人与被申请人。如果说一般行政行为在形式上是双方关系(行政机关与相对人)的话,那么,行政复议就和司法活动一样,是三方关系(3),其程序就应当比一般行政程序更为严密。为了保证行政复议本身应具备的合法、公正要求,使解决行政争议的活动得到正常进行,应当使行政复议活动拥有比一般行政执法程序更为完善的行政程序规则。只有这样,才能体现公正性。

二、 我国目前行政复议程序与听证程序之比较

行政复议与听证都是带有司法性的行为,即都是由第三者听取争议双方意见后再作出决定的行为。所不同的是听证一般属行政行为的事中程序,而行政复议属行政行为事后监督与救济程序。一般来说,事后监督与救济的程序应当比一般行政行为的事中程序更为完善和严密。笔者试图通过对这两者的比较,阐明我国行政复议程序的优点与不足。

听证是行政程序中的一项核心制度,它是指行政机关在作出影响行政管理相对人权益的决定之前,听取相对人意见的制度。从当今世界各国的行政立法来看,听证制度是现代行政程序立法的一项重要制度。自从美国在1946年制定的《联邦行政程序法》中对听证制度作出规定以后,许多国家的行政程序立法中都规定了听证程序。如西班牙1958年的行政程序法、德国1976年的行政程序法以及日本1993年的行政程序法等。听证制度的确立,改变了传统行政法上以行政效率优先的行政法原则,而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以有效控制的行政法原则。由于世界各国国情和法律制度不同,听证制度的内容也存在着差异。我国《行政处罚法》首次规定了听证制度。一般来说,听证程序应当包括下列内容:

1.通知。这一程序要求行政机关在举行听证之前应将有关听证的事项告知行政相对人。它在程序上发挥着行政机关和行政相对人之间的沟通作用。通知是听证必不可少的程序,它是行政相对人获得听证权的一种程序保障。我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”美国1946年《联邦行政程序法》第554条规定,通知告知的范围应当是“a.审讯的时间、地点、性质;b.举行听讯的法律根据和管理权;c.审讯所涉及的事实问题和法律问题。”这说明,听证的通知程序是听证程序得以正常进行的首要步骤,也是行政相对人获得听证权的一项前提性程序。

2.听证主持人。它是指负责主持听证的人员。一般应由拟作出行政处理决定的行政机关指派具有相对独立地位的本机关人员担任此职。国外对听证主持人资格有较严格的规定。如英美法系国家强调“自然公正”原则,其核心内容是“当事人不能作为自己案件的法官”,依据这一原则,追诉人与听审人应予分离。我国《行政处罚法》也明确规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有着直接利害关系的,有权申请回避”。这一系列规定,目的就是要使听证主持人处于一种超然于调查人员与相对人之外的独立地位,以体现听证的公正性。听证主持人如果与本案有直接利害关系,应主动回避,当事人也有权要求他们回避。

3.听证参加人。它包括当事人及其代理人、案件调查人员等。当事人是指被事先告知将受行政机关处理的人,在我国主要是指可能受行政处罚的人。当事人有权要求举行听证或放弃听证,有权申请回避,有权委托代理人参加听证,有权进行陈述、申辩和质证以及对听证笔录进行审核。案件调查人员是指行政机关中具体承办案件的执法人员,主要从事案件的调查、取证工作,他们也是听证的主体。国外有关听证程序的规定,一般也把这类人员视为广义的当事人。但我国《行政处罚法》所称的听证程序当事人不包括这类人员。在听证过程中,调查人员有权提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议,可以就有关事实及适用法律与当事人展开辩论。

4.听证的公开进行。听证的进行是听证制度的核心和关键内容,它是行政相对人向行政机关陈述意见、递交证据或对证据进行质证、反驳的过程。为了保证听证功能的实现,听证必须公开进行。如美国、日本都规定听证原则上必须公开,除非涉及到法律规定不公开的理由,因而,听证方式上采用口头形式为主(4)。我国《行政处罚法》也规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行”。听证程序的公开化,是我国行政程序公开的一项关键步骤,它有利于形成公民参与行政活动并对行政执法进行监督的良好机制。

5.制作听证笔录。听证作为一项行政程序,其活动的整个过程应以书面形式加以记载。我国《行政处罚法》规定:“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录是整个听证程序如实、全面的书面记载。听证程序笔录的内容会影响到行政决定的作出.行政机关应将笔录交当事人审核,如果当事人认为笔录中关于其陈述、申辩和反驳等内容的记载,与自己所述内容不符的,应当向行政机关提出,行政机关应当予以纠正。当事人经审核认为笔录无误的,应当在笔录上签字或者盖章。

6.决定。它是行政机关在通过听证所获得的证据材料基础上对行政事项所作出的处理决定。决定本不应属听证程序的固有内容,但它属听证程序的结果。根据我国《行政处罚法》规定,听证结束后,要由行政机关负责人根据听证程序中收集的内容,分别不同情况,依法作出是否给予行政处罚的决定。

作为行政程序法中的一项重要内容,听证制度的法律价值直接体现了行政公正。行政公正是一切行政程序法的一个价值目标,行政程序法中各种烦琐的规定,无一不是为了保证这一价值的实现。我国在行政处罚领域中设置听证程序的主要目的,也是着眼于赋予受行政处罚决定影响的当事人为自己权益进行辩护的权利,从而保障行政处罚的公正和合法。而且,可以预计,随着我国法制建设的进一步发展和行政民主的不断完善,听证制度所适用的范围将不断扩大,它终将成为我国行政行为程序规范中一个普遍适用的程序制度。

以上听证制度的具体程序说明,在一般行政行为之中,其程序性要求也是相当高的。当代行政法治的发展,使人们逐渐认识到,法律的正义唯有通过正义的程序才能得到真正的实现。公正的程序是正确选择和适用法律的基础,从而也是体现法律正义的根本保证。通过完善的行政程序制度体现公民参与制度,发展以对公民权利的保障和对行政权力的限制为主要内容的行政民主保障机制,是当代行政法治发展的一项核心要求。也是依法行政原则的一个中心环节。马克思指出:程序是“法律的生命形式,因而也是法律的内部生命的表现”(5)。当代世界各国的有益经验证明,以行政程序的完善来推进国家行政活动的法治化,促进行政行为的实体合法,是建设法治社会的重要标志之一。这也是世界各国将听证制度作为行政程序核心制度的根本原因。

行政复议程序仍属行政程序的一部分,它不但应遵循一般行政行为的程序规则,同时又必须体现其特殊要求。作为一项行政救济制度,它既属于对行政机关行政行为的事后监督,又是对公民、法人或者其他组织认为自己合法权利受侵犯以后的法律补救,同时也是行政复议机关的一种裁决行政争议的行为,因此,其程序性要求理所当然地应比一般行政行为的程序性要求更高。

我国《行政复议法》在立法宗旨上突出了对公民、法人或者其他组织合法权益的保护,同时也突出了对行政机关依法行使职权的监督。在行政复议的具体程序上,它包括申请、受理、审查、决定和决定的履行等制度。应当承认,《行政复议法》在行政复议程序方面作出了很多有益的规定,体现了《行政复议法》对原来行政复议制度的新发展。第一,进一步拓宽了行政复议的受案范围,使公民、法人和其他组织的合法权利受到行政复议的全面保护和救济。这是我国《行政复议法》对原行政复议制度的最重要改革。根据这一法律的规定,公民、法人或其他组织的全部合法权益将受到行政复议制度的严格保护,只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,都可以依法申请行政复议,取得法律救济。第二,将一部分抽象行政行为纳入行政复议的范围,从而使行政机关的行政活动受到较为全面的审查和监督。原有的行政复议制度只限于对涉及到人身权、财产权的具体行政行为的监督,而根据现行《行政复议法》,受到行政机关具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织,还可以要求复议机关对具体行政行为所依据的行政规定进行审查。对于违法的行政规定,有权行政机关将根据法定程序和在一定期限以内予以撤销。这一规定,不仅使更多的行政活动受到法律监督,而且也极大地增加公民、法人或者其他组织在行政复议中得到有效救济的机会。第三,在一定程度上提高了复议机关的级别,扩大了当事人对复议机关的选择自由权。行政复议是上级对下级的层级监督制度,正确确定复议机关是有效发挥行政复议监督作用的关键。《行政复议法》对复议机关的管辖制度作了两项重大改革:其一,由国务院裁决一部分行政复议案件,将国务院纳入行政复议的管辖机关,使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督,提高了行政复议的全面性,权威性和公正性;其二,当事人有权对涉及政府职能部门的复议案件管辖机关进行自由选择,体现了便民原则。第四,在具体复议程序中,更直接地体现了行政复议的宗旨。如申请行政复议的期限最短为60日,使公民、法人或其他组织的申请权得到了有效的保护。而且,在受理程序中,规定了“责令受理”和“直接受理”制度,规定行政复议机关若无正当理由不受理相对方的复议申请,上级行政机关应责令其受理,必要时上级行政机关也可以直接受理;规定了复议申请人可以查阅行政机关提交的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料;在行政复议过程中,作为被申请人的行政机关不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据;在决定的履行上,规定行政机关必须履行行政复议决定,若不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,复议机关或上级行政机关要责令其限期履行等。以上种种有关程序性的规定,无不体现了《行政复议法》的立法宗旨和性质,为行政复议制度的正常开展奠定了较为坚固的法律基础。与原《行政复议条例》相比,已有了前所未有的巨大进步。

但是,目前的行政复议程序,与一般行政行为中的听证程序相比,仍有较多的不足,有的甚至比听证程序更为简单。具体表现为:

首先,自动受理制度忽视了通知程序。根据《行政复议法》第17条规定,行政复议机关对不予受理或不属于本机关受理的行政复议申请,应通知或告知申请人。除此之外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。这一自动受理制度表面上看似简便,但却忽略了行政复议机关应当履行的通知或告知义务。因为行政复议申请的依法被受理,是当事人在行政复议程序中一系列权利义务开始的标志。由于申请人无法得到复议机关的受理通知,如果复议机关否认曾收到过复议申请并且在复议期满后也不作任何处理,一旦复议时效超过,申请人将丧失复议权利。对于依法必须经复议程序才能提起行政诉讼的案件,甚至还会丧失提起行政诉讼的权利。因为是否收到,只有复议机关知道,申请人并无证据证明。

其次,书面审查与公开原则相违背。《行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法治工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”由此可见,我国行政复议原则上采取书面审查,即在一般情况下,并不要求当事人到行政复议机关陈述主张和理由,仅由行政复议机关依照申请人提交的申请书、被申请人提交的证据和依据等书面材料进行审查。这一做法,虽然方便了复议当事人,也提高了行政效率,但却与公开原则相违背,也与听证制度中的申辩与质证原则存在较大距离。《行政复议法》第4条明确规定了行政复议的基本原则之一就是公开。公开是现代行政程序的一项基本内容。在一般行政程序中,听证制度的建立,就是以行政行为的公开化为主要表现形式的,它以行政程序的公开和相对人参与并有权要求发表意见为其主要内容。公开原则的重要环节之一就是行政行为的过程应当公开,其目的在于增加行政程序的透明度,从而保障行政决定的公正和合法。笔者认为,公正和合法必须通过公开的行政程序才能得到体现,否则,将无法达到目的。而目前《行政复议法》规定原则上只进行书面审查,这种办法强调行政复议机关只对包括行政复议申请和行政复议答辩材料在内的有关书面材料进行审查,原则上不再向申请人、被申请人、第三人以及其他有关组织和人员进一步调查了解情况。这一规定既使申请人、被申请人以及第三人对行政复议的审查过程无法了解,也使申请人与被申请人之间无法展开必要的辩论,复议机关在一般情况下也无法直接听取争议双方的意见,从而使行政复议的审查过程过于简单化,不符合当代行政程序的基本要求。

再次,缺乏有关回避的法律规定。利害关系人必须回避,是各国行政程序中普遍采用的一项法律原则。这是实现公正原则的一项重要制度。美国1946年《联邦行政程序法》第556条中对于主持听证官员的资格、自行回避或申请回避等都有明确规定。我国《行政处罚法》第37条明确规定,在行政机关调查或者进行检查取证时,执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。第42条也规定了当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。可见,在一般行政程序中,同行政相对方或行政事项有利害关系的公务员必须回避,避免参与有关行政行为,从而确保行政行为的公正性是一项基本的要求。但是,由于我国《行政复议法》规定对行政复议原则上采取书面审查,客观上使当事人无从知道由谁在具体进行审查,从而使申请回避的权利受到了限制。而缺乏回避制度的行政程序,从法律角度说是不够健全的。

最后,缺乏告知权利程序。正因为没有行政复议被受理后的通知程序和行政复议一般采取书面审查原则,从而使行政复议机关无法向申请人告知有关行政复议中的权利,这不但与一般行政行为的听证程序无可比拟,甚至连行政处罚中的简易程序都无法相比(6),使申请人可能对自己的权利不甚了解而影响其在行政复议中权利的行使,对行政复议应有的公正性也会产生消极的影响。

笔者认为,作为一项行政救济制度,其程序的完善是非常重要的。它直接关系到行政复议功能的发挥,也直接体现了一个国家行政救济制度的民主性。与听证制度相比,我国《行政复议法》在以上四个方面存在的欠缺,在一定程度上使行政复议的程序还存有不完善之处,这在一部新出台的法律之中是不应当存在的。究其原因,笔者认为主要是在立法过程中,比较多地考虑了行政复议程序与司法程序的区别,着重“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。“如果在行政处罚决定与法院判决、裁定之间的行政复议再增加一道复杂的司法程序,势必影响行政效率,增加行政成本,对整个国家权力的有效运作是不利的”(7)。这就导致我国目前行政复议程序不但与司法程序的完备无可比拟,而且在某种程度上比一般行政程序还要简便,尤其是远远不及听证程序,从而使行政复议这一特殊行政行为的程序应有的完善性得到了消弱。

三、 结语

公正的前提是公开。只有程序的公开化,才有可能达到实体的公正化和合法化。民主政治的发展,已经不再把对行政行为的公正要求停留在对行政主体的希望和期待上,而是深化为行政主体的具体义务和行政相对人的具体权利,具体做法是排除行政主体可能造成偏见的各种因素(8)。我国《行政处罚法》已经为我国行政程序的规范化起到了很好的示范作用,尤其是听证制度的建立,更是为我国行政程序的完善奠定了良好的基础。行政复议程序固然不能与司法程序完全相同,而应考虑它作为行政机关内部监督的特点,应比司法程序简便易行。但也应考虑到它作为行政救济制度所体现出来的特殊性,因为它毕竟不是一般的具体行政行为,如果过分顾及到简便和效率,甚至将其程序设计得比一般行政行为中的听证程序还要简单,那它在行政行为中的特殊性将无从体现。行政复议固然要讲究效率,但如果没有公正、公开的程序作为前提,这种行政效率就可能会带来一定的负面效应,而不利于行政复议制度的正常开展。因此,作为行政复议来说,它必须拥有比一般行政行为更为完善的行政程序,它既不是司法程序,也不是一般意义上的行政程序,而是一种体现其内在特殊要求的行政程序。这应当成为我们认识行政复议程序的一个重要起点。

注:

(1)[美]伯纳德•施瓦茨著,徐炳译:《行政法》,群众出版社,1986年版 第55页

(2)章剑生著,《行政程序法学原理》,中国政法大学出版社,1994年版 第278—279页

(3)应松年、刘莘主编,《中华人民共和国行政复议法讲话》,中国方正出版社,1999年版 第6页

(4)同(2),第123页

(5)《马克思恩格斯全集》第1卷,第178页

(6)根据《行政处罚法》第31条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。这当然也包括适用简易程序作出的行政处罚。

(7)曹康泰主编,《中华人民共和国行政复议法释义》,中国法制出版社,1999年5月版 第3—4页

(8)应松年主编,《行政法学新论》,中国方正出版社,1998年6月版 第512—513页