论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/29


行政诉讼的原告资格问题,是关系到什么样的人能够提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查程序的一个关键问题。自我国行政诉讼制度建立以来,原告资格问题一直是理论上争论不休、实践中把握不一的一个问题。这一状况的存在,一方面使我国行政诉讼的诉权保护范围显得不够明确,同时也使行政诉讼制度的特有功能难以得到正常发挥。笔者认为,准确界定行政诉讼原告资格,是关系到国家保护公民合法权益、监督行政机关依法行政这一特定制度发展的水平,同时,也是民主政治发展的体现。2000年3月8日,最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,(注:最高人民法院曾于1991年发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,现已被废止。)对原告资格问题又作出了进一步的明确界定,这应当视为对我国行政诉讼原告资格制度认识的一个新发展,在理论和实践上均具有重要的指导意义。

一 我国“相对人原告资格论”的缺陷

自我国行政诉讼制度建立以来,关于行政诉讼原告资格问题在理论和实践上的突出表现就是:只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格,除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系,也不具有原告资格。这一观点认为,行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷,行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中,行政机关是享有行政职权的一方,拥有实现自己意志的全部手段,因而无需以诉讼手段实现自己的意志;而行政相对人则处于服从的地位,只有通过诉讼来维护自己合法权益。然而,行政诉讼的原告恒定为行政相对人。(注:张尚zhuó@①主编:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社1991年版,第437页。)由于从司法实践角度来说,“相对人原告资格论”更易于把握,实践中是否应予受理的标准也比较明确,导致在理论上和实践中都将是否被诉具体行政行为的特定相对人作为理解原告资格的出发点。我国一些较具权威性的行政法学教材和著作在阐释行政诉讼的原告资格条件时,其中一点就是“必须是作为行政管理相对一方的公民、法人和其他组织”,认为“对于作出具体行政行为的行政机关,并不是任何一个公民、法人或者其他组织都有原告资格。必须是承担该行为法律后果的、已经进入该行政法律关系,成为该关系中的行政管理相对一方的公民、法人或者其他组织才具有原告资格”。(注:罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》中国政法大学出版社1990年版,第145页。)最近新出版的一部司法部统编教材在论述原告资格时也认为“原告是行政管理中的相对人”。(注:方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社1999年版,第363页。)理论上认识的这种偏差,导致在司法实践中,很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼,认为如赋予非相对人以原告资格,则会使诉权范围过于宽泛,所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼,一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝,或不予受理,或者虽然受理,却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大,我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。

第一,“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定:其一,该法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二,该法第24条规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三,该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵权其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定,均未出现过行政管理相对人才能作为原告起诉的内容,最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上,《行政诉讼法》对原告资格问题已经作了明确规定,关键是如何正确理解。笔者认为,认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定,重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说,必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点,就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系,如不能证明的话,则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的,只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此,《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格,并未将原告资格仅仅赋予给相对人。认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。何况,作为一部基本的诉讼法律规范的《行政诉讼法》,立法者制定规范时,不可能不考虑体现我国行政诉讼诉权保护的原告资格问题。之所以会作出这样规定,正是基于社会生活中相对人和利害关系人均有可能提起行政诉讼这一客观现实需要。

第二,行政诉讼的原告资格与行政法学中的相对人概念不能等同。行政管理相对人是行政法学中的一个概念,它是指在特定的行政管理活动中,受行政机关管理的公民、法人或者其他组织,是行政法学中为了说明与行使行政职权的主体相对应一方主体的一个理论概念,它并不是一个法律专用名词,已有学者对这一概念的提法提出质疑。(注:应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第67页。)而行政诉讼的原告资格是诉讼程序法中的一个概念,属于诉讼法的范畴。由于行政诉讼法律关系不同于一般行政关系,作为行政诉讼法律关系的原告是以具体行政行为“侵犯自己合法权益”为条件,而相对人则以在一个行政关系中“作为被管理一方”为基础,两者成立的前提不同。同时,行政机关所作出的行政行为涉及到公共利益,具有国家意志先定力,非依法定程序不能撤销和变更,无论是直接针对的对象或非直接针对的对象均应服从和遵守。因此,只要是确实受到被诉具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织,均可以行政诉讼法律关系的主体参加诉讼,而不以是否是行政法律关系中的相对人为限。

第三,认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法”。法律的这一规定,已经明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现,是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此,原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权,对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织,使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护,从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要,同时又是民主政治的真正体现。然而,“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围,从而使相对人之外的公民、法人或者其他组织受到行政机关具体行政行为的不法侵害,就无法获得有效的司法救济,既不利于社会的稳定,也不利于对行政管理的有效监督,从而阻碍了行政诉讼价值与功能的真正实现,从一定程度上消弱了对公民、法人或者其他组织合法权利的保护,也不利于人民法院行政审判权的完整实现。

笔者认为,“相对人原告资格论”既不符合现行《行政诉讼法》的规定,又不利于公民诉权的保护和人民法院行政审判权的正确行使,更不利于对行政行为的依法监督。因此,必须对行政诉讼原告资格进行科学认定,从而保证行政诉讼功能的真正实现。

二 行政诉讼原告资格制度认识的发展

近年来,随着民主政治制度的进一步完善和依法行政原则的推进,更由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强,人们逐渐认识到仅仅主张相对人有原告资格的理论不能适应我国行政诉讼制度发展的需求,一些学者根据我国行政诉讼实践的客观要求,提出了行政诉讼的原告资格不但应赋予相对人,也应赋与具体行政行为有一定利害关系的非行政管理相对人。在设定权利义务的具体行政行为与其他的公民、法人或者其他组织存在法律上的利害关系,或者是以损害其他公民、法人或者其他组织合法权益而为行政管理相对人设定权利的,在该具体行政行为引起的行政法律关系中,合法权益受损害的是非行政管理相对人。为行政诉讼的目的起见,非行政管理相对人应成为行政诉讼法律关系主体,故设定行政诉讼原告资格应包括非行政管理相对人。并进一步认为主张“行政管理相对人(狭义)”为原告资格者,理论上对于《行政诉讼法》条文作了过窄的理解,实践上囿于《行政诉讼法》颁行前的行政诉讼制度的影响。按《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定受理案件,只要法律法规规定受处罚人可以起诉的,法院就受理,而其他人的合法权益受到侵犯,没有原告资格。《行政诉讼法》虽对原告资格作了规定,但旧的观念没有及时更新。另外,《行政诉讼法》颁布后,行政案件受案范围相对颁布前由单行法规确定的受案范围要宽得多,因此行政诉讼原告资格的扩大也是必然。(注:刘峥:《试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系》,载《行政审判疑难问题新论》,人民法院出版社1996年版,第85页。)

对行政诉讼原告资格认识范围的扩大,既反映了行政诉讼制度本身的发展,也体现了社会发展的必然要求与行政诉讼制度之间的相互协调。在我国,已经有部分地区的人民法院在行政审判实践中,突破了“相对人原告资格论”的理论束缚,对于行政相对人之外的公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼,只要能证明原告与被诉具体行政行为之间有利害关系,就大胆受理并依法作出裁判。如某一住宅小区的居民认为规划部门核发的建筑规划许可证侵犯了他们的相邻权以及其它权利为由而以原告身份提起诉讼的案件,这些作为原告的居民并不是核发建筑规划许可证这一行政行为的相对人,但由于核发建筑规划许可证这一行为对居民相邻权等权利造成的影响,使这些居民与该具体行政行为之间存有法律上的利害关系。再如,行政机关误将某甲的财产认定为某乙的财产而加以没收或采取行政强制措施,某甲虽然不是具体行政行为所指向的对象,但他却可以行政机关具体行政行为侵犯了其财产权为由,作为原告向法院起诉。司法实践中这类案件被依法受理和裁判,说明了“相对人原告资格论”已经不合时宜,也说明了一些司法实践部门已从对某一理论的简单盲从转向了对法律的正确理解,这对我国行政诉讼制度的健康发展无疑产生积极的推动作用。

实际上,在世界其他国家,行政诉讼的原告资格也并不局限于行政行为所指向的直接相对人。美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人,均有权诉诸司法复审”。而且,美国《联邦行政程序法》所确定的原告资格范围,已远远大于以前。在该程序法制定以前,最高法院仅把“法定权利”作为认定原告资格的标准。而按照新的标准,受行政行为损害的当事人,即使法定权利未遭损害,也有权请求复审行政行为,从而大大拓宽了原告的损害(注:胡建淼:《十国行政法比较研究》,中国政法大学出版社1993年版,第86页。)。从美国法律这一规定来看,原先所持的“法定权利”受到损害标准已经远远大于相对人这一范围,而取而代之的“不利影响和损害”标准又在原先的基础上进行了大大的拓展,并且还有进一步扩大的趋向。而我国行政诉讼中的原告资格,如果再局限在“行政管理相对人”这一范围内,一方面与世界各国行政诉讼制度发展的大趋势极不适应,另一方面也使行政机关的行政行为无法得到实际而有效的监督。因此,对行政诉讼原告资格的认识必须随时代的变化而有所发展。

首先,行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以依法提起行政诉讼的权利,不仅仅是一个诉讼程序问题,更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说,原告起诉权资格的赋予就是其民主权利的一个表现。

其次,在认识上进一步拓展行政诉讼原告资格享有者的范围是行政诉讼立法宗旨的体现。行政权是一种强大的权力体系。在行政管理过程中,公民、法人或者其他组织始终处于被动的服从地位,当他们受到行政行为的不法侵害时,仅靠自己的力量是无法自我保护的,因此必须充分考虑保护公民、法人或者其他组织的合法权益,尤其是请求司法保护的起诉权上的保护。如果过于严格的限定原告资格的范围,会将许多理应受到司法监督的行政争议案件排斥在行政诉讼之外,从而使相当一部分行政争议得不到法律途径的公正合理解决,也必然会放纵一部分违法行政行为,使其继续以合法的形式存在。这样不但损害某一个体的利益,对国家行政权应有的严肃性和权威性也将产生不利的影响。

最近,最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》根据司法实践中行政审判工作的需要,对行政诉讼原告资格问题作出了较为明确的界定,明确赋予了利害关系人提起行政诉讼的原告资格,并对相应案件的原告资格问题作了较为明确的列举规定,使“相对人原告资格论”在我国行政审判制度中没有继续存在的空间,从而使我国行政诉讼原告资格制度有了新的发展,为公民、法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵害时依法行使起诉权和人民法院行使行政审判权奠定了良好的基础。

根据这一司法解释的规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。此外,被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的、与撤消或者变更具体行政行为有法律上利害关系的,公民、法人或者其他组织均可以依法提起行政诉讼。同时,该司法解释又规定,联营企业、中外合资或合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的,都可以自己的名义提起诉讼。司法解释的上述规定,明确赋予了与具体行政行为有法律上利害关系人提起行政诉讼的原告资格。对这一“法律上利害关系”的理解,笔者认为应把握以下3个方面:(1)这种利害关系应当限于法律上的利害关系,而不能泛指一切利害关系,即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。(2)这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的,是行政权运作的结果。这种状况的存在,通过民事诉讼的途径无法加以解决,只有通过行政诉讼才能加以解决。(3)被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的,而不是一种可能性。因此,司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系”的人,既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过窄的状况,也避免了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现,不失为符合我国目前行政诉讼制度实际发展情况的一个明智之举,对于健全我国行政诉讼制度、进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。

有损害必有救济,受损害者即应享有申请救济的权利和资格。我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变,不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化,更体现了一种观念的飞跃和发展。


字库未存字注释:@①原字族下加鸟

【原文出处】《华东政法学院学报》

【原刊地名】沪

【原刊期号】200005

【原刊页号】3~7

【分 类 号】D415

【分 类 名】诉讼法学、司法制度

【复印期号】200102

【 标 题 】论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展

【 作 者 】沈福俊

【作者简介】沈福俊 华东政法学院

【内容提要】行政诉讼的原告资格是行政诉讼中的重要问题。我国原有的“相对人原告资格论”不符合行政诉讼法律规定和实践需要,而最近司法实践和司法解释中所持的“法律上利害关系人原告资格论”不但是这一问题在制度上的明确化,更体现了一种观念上的更新。

【关 键 词】行政诉讼/原告资格/行政行为