论行政体制改革与行政组织法的完善

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/30


我国入世,最大的挑战是对政府管理经济方式的挑战,最大的影响是对行政体制的影响。虽然在入世之前,我国的行政体制改革已经拉开序幕,并取得了初步成果。自1998年九届人大一次会议之后,我国所启动的新一轮政府机构改革以规模之大、决心之大和力度之大而受世人瞩目,被誉为是“第七次革命”。然而,笔者认为,行政体制改革不仅仅是政府机构设置上的增减和人员的裁减问题,从更深层面上说,它是政府转变职能、行政管理运行机制进一步走向程序化、法制化的一个进程。更多体现的是对完善的行政组织法的需求。因此,我国行政体制改革的成功与否,关键是构筑科学和规范的行政组织法体系,确立行政组织法定原则。从一定意义上说,这也是依法行政的前提和基础所在。

一、行政体制与行政组织法

行政体制,也称行政管理体制,或称政府体制。它通常是指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总括。从国家权力分工角度分析,它是指一个国家行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等方面的关系模式。其核心是行政权力的划分和行政职能的配置。其中,行政权力的划分决定行政职能的配置,而行政职能的配置又左右行政结构和行政运行[1] 。行政体制在一个国家中占有重要的地位,其内容主要包括作为国家行政权力行使者的行政机关在国家机构中的法律地位、行政机关的设置原则、活动原则以及职权范围和应承担的义务、行政机构的隶属关系、权限的划分、工作程序和管理方式等。它与国家的立法体制、司法体制一起,共同构成国家管理体制。在当今宪政体制下,行政体制必须根据人民制定的宪法而设立。所以,行政体制也可以被理解为是根据宪法和特别法规的规定而建立起来的管理国家行政事务的组织结构[2] 。

在我国,行政体制主要表现为掌管国家行政事务的国家行政机关的设置、组织原则、职权划分、工作程序等方面的制度与体系的总和、我国宪法对中央和地方行政机关的设置及组织原则作了规定,这是我国当代行政体制得以确定的宪法依据。

既然行政体制体现为一定的主体管理国家行政事务的组织结构,那它与行政组织密切相关。在一个国家当中,行政职能的实施是一个有组织的、协调一致的活动。离开行政组织,行政权将不复存在。因此,我们必须正确认识行政组织及其行政组织法与行政体制的关系。

对于行政组织,国内外学者对其认识多有不同。一般认为,国家行政为公共行政,是对国家和社会公共事务的组织管理活动。因此,行政组织也被称为公共行政组织。日本学者室井力在其主编的《日本现代行政法》一书中认为,行政组织是指“担当广泛行政而存在的国家以及地方公共团体及其他公共团体,即行政体的组织。”[3] 也即认为行政组织是行政主体的组织,是行政主体所设置的行政机关的综合体。这一观点在法国、日本等大陆法系国家较为流行。《日本国家行政组织法》规定:“国家行政组织必须在内阁的领导下,由职责和权限明确的行政机关整体有系统地构成。”由于我国不存在与法国、日本相似的以国家本身作为行政主体的制度,所以这一概念对我国不适用。在我国,有学者认为,行政组织是由国家设定,依法从事国家社会行政事务管理的国家组织,是行政机关和行政机构的合称[4] 。依照这一观点,行政组织既指行政机关,也指行政机构,即行政机关是行政组织,行政机构也是行政组织,行政组织成了行政机关的另一代名词,只是涵义更广而已。这一观点对行政组织的界定较窄。但也有学者认为,在我国,行政组织可定义为担当行政事务、享有行政权的中央和地方各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。按此界定,行政组织中有中央行政组织和地方行政组织。中央行政组织指国务院及国务院下属各部门构成的系统;地方行政组织指各地方人民政府及所设行政机关构成的系统[5] 。简言之,行政组织就是指国家机构中的政府系统。这一界定,明确了行政组织是行政机关的组合体,是行政机关组成的有机系统这一本质特征,并将行政组织作为承担行政事务,行使行政权的组织与国家的立法组织、司法组织相区别。而且,作为行政权力载体的行政组织,与其他社会组织不同,有其独特之处:⑴行政组织具有鲜明的政治性,即它作为国家组织的重要组成部分,是国家意志的体现,是统治阶级的工具;⑵行政组织具有广泛的社会性,它不仅是统治阶级的工具,也是行使公共事务权力的管理机关;⑶行政组织具有一定的从属性,即它不仅作为上层建筑要服务于经济基础,而且从国家政治体制中的关系而言,还要从属于产生或授权它的选民或有关机构;⑷行政组织具有严格的法制性,即它作为行政管理的主体,不仅要依法设立,而且在处理行政事务时要严格依法行政,依法办事[6] 。

在一个国家当中,行政组织结构是行政体制的表现形式,其中行政机关是行政职能的载体,若无行政机关,行政体制将无法存在。因此,行政组织法就成为国家在完善行政体制进程中所必须具备的重要法律规范。所谓行政组织法,简言之,就是规范和控制行政组织的法。在现代法治国家,一般都遵循行政组织法定原则,这在西方国家已成为行政法治的应有之义。如日本制定了一套完整的行政组织法规体系,除宪法中有关内阁权力的规定外,还制定了《内阁法》、《日本国国家行政组织法》及府、省、委员会和厅设置法(如《日本外务省设置法》、《日本法务省设置法》等)及地方自治法和总定员法等。此外,还有行政机关的组织令、组织规程、定员规则等,对行政机关内部结构的分工作了详尽的规定。日本行政组织法规体系的建立及产生的积极作用,对日本战后的经济发展作出了巨大贡献。此外,美国、瑞士等国也奉行行政组织法定原则,行政机关全部或大部分由法律规定[7] 。西方国家所奉行的行政组织法定原则,对于完善其行政体制,建立高效法治政府起到了重要作用。

行政管理必有管理主体,而行政组织法就是管理管理者的法律规范。根据世界各国的经验和我国的实际情况,行政组织法大致有行政机关组织法、行政机关编制法、公务员法三个法律体系组成[8] 。

1、行政机关组织法是规定行政机关的任务、地位、职责、组织活动原则、法律责任及行政机关的建立、变更和撤销程序等法律规范的总称。其核心内容是关于行政机关设置及其权限的规定。行政机关组织法是行政机关得以产生并行使其职责的法律依据,一般说来,未经组织法规定,行政机关就无法成立,必须先有组织法,经法定程序通过,才能组织行政机关;未经权力机关通过组织法授权,该行政机关就无法行使其职责。行政机关职责的范围和内容由组织法明确,行政机关的内部机构设置、人员配备、工作原则,也应由行政机关组织法加以明确。

2、行政机关编制法。行政机关编制法指的是管理编制的法,是规定编制的提出、审查、论证、批准的程序,对执行编制的监督和违反编制的责任追究的法律规范。行政机关编制法一般只注重行政机关内部机构和人员的整体规模及比例,其目的是控制行政机关的机构和人员膨胀。

3、公务员法。公务员法是关于国家公务员管理的法律规范的总称,是关于行政机关工作人员权利、义务、任用、调配、考核、培训、奖惩、晋升、监察等法律规范的总和。现代国家一般都有统一的国家公务员基本法,同时配有单行法和实施细则。

以上三个方面是行政组织法的基本规范。其中,行政机关组织法是以职能、权限为核心的,是行政编制法的前提。而行政编制法以定机关、定人员为核心,是行政机关组织法的延伸,又是公务员法的基础。三者互相配合,相辅相成,共同构成了一国行政体制的基本法律规范。

二、中国行政体制沿革与行政组织法的现状

自建国以来,我国以政府机构改革为内容的行政体制改革已进行过多次。这个过程不是一条直线,而是走过了一个个马鞍型。可以说中国的政府体制几经周折,其中经历了多次艰难曲折的历程。仅以国务院为例,其机构设置也几经变革[9] 。

1、基本完成社会主义改造的7年(1949年10月至1956年)。1949年10月,中华人民共和国建立,按照中国人民政治协商会议所制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定,设立中央人民政府委员会,下设政务院,实行两级政府体制。政务院总理、副总理、秘书长和政务委员,由中央人民政府委员会任命。政务院下设政治法律、财政经济、文化教育三个委员会,分别指导政务院下属31个部委的工作,并有权对其所属各部门和下列机关颁布决议和命令,审查其执行情况。1952年11月,在地方设六大行政区行政委员会作为政务院领导地方人民政府的代表机关和中央的派出机关,由中央人民政府委员会统一领导。1952年增设国家计划委员会,属中央人民政府委员会直接领导。1954年9月15日,第一届全国人大通过了新中国的第一部宪法,成立了中华人民共和国国务院,即中央人民政府。按照《国务院组织法》,对原政务院的组织机构进行改革,撤销政治法律、财政经济、文化教育三个委员会,设置了国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造8个办公室,协助总理分别掌管35个部委的工作。另设立20个直属机构,并对原有机构进行调整,使国务院工作机构增为64个。在这些部门中,涉及经济的管理部门为35个,与1953年的21个相比,增幅为66%;总体机构从1953年的42个增加为64个,增幅为57%。但是,从1955年到1956年,由于社会主义改造进入高潮,一些经济管理部门的产业过多,业务过重,机构的重新划分与设置又被提到了议事日程。到1956年底,国务院工作机构增为86个,工作人员达到5万多。

2、全面建设社会主义的10年(1957年至1966年4月)。随着第一个五年计划主要指标的完成和社会主义改造的基本完成,所有制结构趋向单一,直接计划的范围和建设规模的扩大,社会化大生产和专业化的发展,计划经济体制集中过多,统得过死,国家行政机构日益臃肿庞大,办事效率低,不能适应生产力发展的矛盾逐渐突出。为改变这种状况,国务院在1957年决定进行经济体制改革,把中央一部分管理权下放给地方和企业的同时,于1958年进行了第二次机构改革,撤销、合并了9个部委、10个直属机构和2个办公室,到1959年国务院又缩减为39个部委、14个直属机构等,共60个工作部门,人员减少到3﹒6万人,特别是经济管理部门从50个减至36个。但是,为了减轻大跃进和三年自然灾害给国民经济带来的严重困难,随着中央集权统一领导的需要,国务院行政机构又逐步呈膨胀之势,到1965年底,国务院工作部门又增至79个,其中,部委49个,直属机构22个,办公室7个,秘书厅1个,人员达4﹒1完人,成为新中国建立后的又一个高峰。

3、“文化大革命”的10年(1966年至1976年10月)。1966年,“文化大革命”开始,国家行政管理陷入混乱状态。从1967年5月开始,对国务院一些重要部门实行军管,国务院工作部门因非正常原因锐减,大量裁并机构和下放人员。到1970年,国务院只设32个部门,其中13个部门归军委管理,国务院实际上只管理19个部门。1975年1月,四届人大召开,同时,中央决定由邓小平同志主持国务院工作,并对工业、交通、文化、教育、科技等系统进行全面整顿。至1975年底,国务院设部委29个,直属机构19个,办公机构4个,共52个工作部门。

4、改革开放、全面建设社会主义现代化国家的新时期(1976年10月以后)。1976年10月,“文化大革命”结束,为了迅速扭转混乱局面,国家首先在组织机构上进行整顿。国务院机构设置也作了相应的调整,到1978年3月,五届全国人大确定国务院设部委机构37个,直属机构32个,办公机构7个,计76个工作部门。1978年12月,中共十一届三中全会把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。在这种形势下,国务院的机构也迅速膨胀,到1981年底,国务院设部委52个,直属机构43个,办公机构5个,共100个工作部门,人员达4﹒9万人,达到了建国以来的最高峰。其中当时的三机部,由18位部长领导20几个局,“十羊九牧”现象比较普遍。1982年,中共十二大召开。为了有效完成十二大提出的改革任务,必须改变部门林立、机构臃肿、层次重叠、工作扯皮、效率低下的状况,故进行了第四次行政机构改革,国务院机构精简至61个,即部委为43个,直属机构15个,加上2个办事机构和1个办公厅。但是,随着改革开放的深入,政府管理事务的增多,精简后的国务院机构又出现膨胀,到1986年底,国务院工作部门又增至72个。为适应政治体制改革和进一步改革开放的需要,国务院于1988年进行第五次机构改革,设部委41个,直属机构18个,办事机构5个,办公厅1个,共65个工作部门。但是,从1988年至1992年底,国务院机构又再一次膨胀,国务院机构有部委41个,直属机构和办事机构44个,加上办公厅,共86个。此外,还有85个非常设机构。1993年又进行了第六次机构改革,经过进一步调整,国务院设部委40个,直属机构13个,办事机构5个,办公厅1个,共59个工作部门,并决定将非常设机构从85个减少到26个。然而,这一次改革虽然取得了一定的成效,但仍与社会主义市场经济的发展要求不相适应,因此,1998年3月,九届全国人大第一次会议批准了新的国务院机构改革方案,这次机构改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建设适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制[10] 。根据这一目标,国务院机构设置除办公厅外,共存29个部、委、行、署,其中特别要指出的是,通过改革,国务院的职能有了较大的转变。

从以上分析可以看出,中国的行政体制改革,自建国以后已经进行过多次,但在1998年第七次机构改革之前,中国的行政机构仍处于精简-膨胀-再精简-再膨胀的循环之中,历次机构改革的共同特点是,那些改革不是旨在通过精简行政机构和裁减人员来达到调整行政机构整体功能的过程,而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上,可将其称之为“机械式”改革。这种“机械式”改革因为没有改革政府运行机制和职能,或者说没有通过机构的撤并、人员的裁减建立一套约束行政行为的机制,因而就不可避免地导致“精简-膨胀-再精简-再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。历次机构改革没有从机制上理清各个行政部门之间的职能分工,没有解决职能重叠的运行机制问题,比如计委、劳动部、卫生部、民政部等部委都有管理社会保障的职能,这就增加了部委之间在有关社会保障投资、政策等方面管理上、决策上的摩擦,为了协调他们的行动结果还需要设立新的协调机构和部门,就这样行政机构在所谓的精简后又开始膨胀起来,甚至比以前更加庞大[11] 。不但国务院所属部门一再膨胀,全国行政机构膨胀的情况更加严重。如从1984年到1990年正是我国不断推进经济体制改革的时期,全国机构数量增加了5.5万个,平均每年净增9166个,平均每天新成立了25个机构,即平均每个小时就有一个新机构“挂牌开业”[12] 。对于中国反复循环出现的行政机构和人员的超常膨胀,一些西方学者觉得很难理解。在他们看来,这是一个如此简单的问题,只要确定了行政机关的预算,它如何能够自我扩张呢?这是从西方体制的角度观察中国提出的问题。在西方国家,政府各部每年提出预算报告,财政部门对预算报告尤其是人员编制等进行审查后报请议会讨论批准,任何人无权更改。对各部来说,必须在批准的预算限度内安排人员编制。在严格的预算控制下,当然就不会出现机构和人员增长的失控和膨胀。而在我国,情况就不一样。随着人员的不断增加,行政经费开支,尤其是人头费部分也不断增加,不是编制服从预算,而是预算服从编制[13] 。对此,邓小平同志坦言“经济管理、行政管理的效率,资本主义国家在许多方面比我们好一些。”[14]

究其原因,一方面是我们工作中的官僚主义。这种官僚主义除了与历史上的官僚主义有相似之处外,还有自己的特点,是思想作风、管理方法等方面的原因造成的,而根本的原因,则是在制度上,包括对行政机构长期缺乏相应的法律机制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定等。江泽民同志在中共十五大报告中对政府机构庞大、官僚主义严重的现象提出了尖锐的批评,指出“机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。这个问题亟待发展,必须通盘考虑,组织专门力量,抓紧制定方案,积极推进。”

笔者认为,1998年之前的历次机构改革之所以未能从根本上解决问题,其关键原因在于缺乏法律制度的有效保障。较多的改革都是在计划经济的体制之下,完全依靠经验进行。虽然在20世纪80年代之后,在前一阶段经验积累的基础之上,认识到仅靠经验的不足,仅靠人治进行改革难免会出现失误和反复,也认识到制度建设对机构改革的重要性,因而1988年国务院机构改革通过“三定方案”将各部门的职能权限、机构设置和人员编制明确下来,同历史上的其他任何一次机构改革相比,有其进步的一面。因为有了这样一个规范性文件,各部门的职能、机构和编制,就有了一定的依据。基本上就理清了各部门之间的关系以及各部门内部的关系。但是,从严格意义上讲,“三定方案”既不是通过立法程序制定的法律,也不属行政法规,它在性质上和效力上与法律、行政法规相去甚远。因此,笔者认为,中国自建国之后,虽然已经制定了相应的行政组织法,但由于缺乏可操作性,使其对中国行政体制和机构改革缺乏相应的规范作用。其问题主要在于[15] :

第一,行政组织法过于笼统、抽象。我国《国务院组织法》仅11条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)中有关地方政府的规定也仅有13条,如此简约的行政世界上可能是独一无二的。如此简单、粗疏的行政组织法无法对如此一个大国的各种行政机构作出完整和系统的规定,而且在实践中难以操作。

第二,基本的行政组织法中未明确规定行政组织法定原则。在目前的行政组织法中,既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则,又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限,使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础。在实际情况看,行政改革中没有对立法权和行政权的作用进行明确规定,行政组织权基本上赋予国务院,国务院的组成部门虽由全国人大批准,但方案仍由制定,其他机构的设置、行政编制审定都归国务院。

第三,行政组织法未能对行政权的分配作出合理的规定。我国在行政权的分配上基本上处于无法可依的状态。无论是中央与地方权力的分配,还是各行政部门之间的权力分工,都不完全是靠法律来推行和保障的,而是靠政策性文件来推行。如国务院各部门的职能分工及权力分配,仅系国务院的一个一般规范性文件即“三定方案(即定职能、定机构、定人员)规定,缺乏法律的有效制约,其有效性、稳定性较差,而且缺乏对行政事务的全面分解和归责,因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重,为协调各部门的关系和矛盾,各种临时机构就应运而生。在这样的情况下,机构的再度膨胀也就不可避免了。

第四,《地方组织法》将地方人大与地方政府组织合在一个法律中有欠科学。地方人大与地方政府属于两种不同的组织,一是两者性质不同,前者为权力机关,后者是行政机关;二是两者组织体制不同,地方人大与全国人大之间无领导关系,而地方政府之间却有垂直领导关系。由于两者的性质、体制均存在不同,将它们合并在一起规定,缺乏合理性和科学性。尤其是地方政府机构在行政管理中的作用日趋显著,而《地方组织法》却对地方行政组织的规定粗疏、笼统、不明确,从而不利于地方行政组织的改革。

第五,行政组织法中缺乏法律责任的规定。随意设置机构、扩编人员是一种违法行为,但在我国行政组织法中却缺乏对这类行为法律责任和追究机制的规定,所以导致一些部门和地方随意和不负责任地设置机构和扩充人员。也由于长期以来缺乏违反行政组织法的法律责任追究制度,在一定程度上助长了行政腐败的滋生和蔓延。

第六,缺乏行政编制法,从而使行政机关的编制没有法律依据。现行有关行政机关机构编制的规范多以一般规范性文件和政策的方式出现,缺乏严格的编制法制约,从而导致机构日益增加,人数越来越多,已成为我国国家管理和社会生活各方面的顽症。由此带来的后果是财政负担极为沉重,严重挤压了经济文化建设费用,效率低下,官僚主义严重,影响了经济的正常发展。

第七,公务员制度不够完善。目前行政机关的人力资源没有得到合理开发和充分利用,造成人员素质不高,人才结构不合理,行政执行能力不高,工作效率不高,缺乏一种公平竞争的激烈机制和优胜劣汰的内部环境,致使行政机关中的人员结构失调,干部素质难以优化。虽然于1993年10月1日开始实施了《国家公务员暂行条例》,但在保证公务员人员素质、把好“进口”关及保障公务员依法履行职务方面并未起到应有的作用。

第八,基本的组织法律对中央和地方在规制行政组织的权限上没有规定,在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱。

因此,建国以来先后曾进行过的多次政府机构改革都未定出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环,尽管有多种原因,但仔细分析,都与行政组织法的不完善密切相关。很难想象,在法律制度不完善的前提之下,又加上没有相应的制度保障,机构改革即使成功,那也是暂时的,无法得到长期和稳定的效果。

三、完善行政组织法体系,促进行政体制法治化

行政体制改革是当今世界各国一个共同的话题。而从西方国家的行政改革经验来看,都普遍重视行政组织法的作用。日本自明治维新至今,已有100多年历史,但其中央政府的设置,却是相对稳定,一直保持在20个左右。这是因为在日本要增加或减少一个机构,必须要经过严格的法律程序,其难度和复杂程度不亚于修改宪法,这与日本的行政组织法较为发达密切相关。美国从1939年到尼克松时代,共制定了十几次限时立法(2年到3年),即行政机构改革法,其行政机构改革都是在法律授权的情况下进行的。而且,西方国家的行政机构改革都非常重视程序的作用,一般都是通过立法成立一个改革研究委员会,吸收社会各界人士参加,由其对机构改革的问题进行研究,提出机构改革的建议报告。如德国于1995年成立的“国家瘦身专家委员会”就属此类。然后由立法机关制定机构改革的相关法律,推行实施。在推行过程中力求稳妥,分阶段、分步骤地进行。美国新政后的政府重组、日本二战后的几次政府改革一般都是遵循这一程序[16] 。

在我国,国务院于1998年向九届人大一次会议提出的国务院机构改革方案,实际上已经对我国行政组织法的进一步完善提出了要求,但相应的行政组织法至今未能得到修改,有关法律的制订也至今未能提到议事日程。笔者认为,自1998年3月开始,新一轮的行政机构改革已进行了多年。但是,如何运用法律的手段使这一次机构改革的成果得以巩固,是一个值得深思的问题。党的十五大报告曾经明确指出:“深化行政体制改革,实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。”这实际上已经对行政体制改革的目标提出了明确的要求,即行政体制的法治化。因为,没有有效的法律制度加以约束,“机构膨胀”难免“死灰复燃”。据有关媒体报道,就在1998年以后的机构改革进入关键阶段之际,重庆一些区(市)县热衷设立非公有制经济发展局,在工商行政管理机关之外,再“叠床架屋”,不但形成多头管理,更是不符合正在进行的机构改革要求[17] 。而这种现象的出现,明显是与没有相应的法律制约直接有关。目前,要对行政体制改革的成果进行巩固,进一步推进以转变政府职能、适应市场经济体制需要为取向的政府机构改革,必须在总结这一次机构改革经验的基础之上,进一步完善我国的行政组织法体系,以促进行政体制的法治化。

(一)建立完整的行政组织法体系,确立行政组织法定原则。我国宪法第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”宪法还规定了包括政府机构在内的国家机关的组织活动原则,即社会主义法制原则。宪法所确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,当然包括行政组织法治在内。对政府机构而言,就是要做到依法行政,而作为保证政府依法行政的前提和基础,政府机构的组织、职能、编制、工作程序等必须首先依法确立。笔者认为在宪法原则之下,应当进一步完善行政组织法体系,包括《国务院组织法》、《地方组织法》、《行政机关编制法》、《国家公务员法》以及有关行政机构的组织法等。

(二)通过行政组织法体系的完善,进一步明确中央与地方的权力分配关系和各行政机构之间的权力配置。针对目前我国行政组织法在权力配置方面较为缺乏的状况,可吸收国务院“三定方案”中的有益内容,明确中央政府和地方政府、行政机关之间的职权配置。通过合理、科学的职权配置,明确行政机关机构的设置和相应行政职权的配置,从而保证行政机关设置和权力划分的合理性、有效性和稳定性。

(三)确立行政组织的程序,保证行政组织的设立、变更、撤销等程序依法进行。行政组织的程序是民主、公正的保障,而我国的行政组织法的中往往缺乏程序的规定,特别是有关国家机构改革的程序。应当明确规定,国务院各机构的设立应由全国人大及其常务委员会依法定程序决定,各机构的权限配置也应由全国人大及其常务委员会依法定程序决定。今后若要进行行政机构改革,也应由全国人大及其常务委员会依法定程序作出决定。只有通过最高国家权力机关将这些内容以法律的形式固定下来,并据此为依据进行监督,才能从根本上保证政府机构改革的成功和依法行政的实现。

(四)明确滥设行政机构和随意扩编人员的法律责任,完善责任追究制度。目前,在我国行政组织法中,滥设机构和随意扩编人员并无法律责任的规定。而早在我国唐朝时期,《唐律》中就规定,各个国家机构若超编1人,则处以该机构长官杖刑一百;超编3人加一等;超编10人,徒刑二年。我们也应以史为鉴,明确滥设行政机构和随意扩编人员的法律责任,以杜绝实践中只凭经验或主观意志行事的随意性和盲目性,使机构的设立和人员的配备均符合法律的规定,从根本上使法律之外的机构和人员在政府体系中无立足之地。

四、结语

社会主义国家的政府是按照马克思主义的指导思想和原则建立起来的,自觉用这个思想和原则约束自己,是社会主义国家政府遵循的基本规范。马克思在总结第一个工人阶级的政府-巴黎公社经验时,明确提出了要建立“廉价政府”的口号。他认为“国家必须限制自己的开支,即精简政府机构,缩小其规模,尽可能减少管理范围,尽可能少用官吏,尽可能少干预公民社会方面的事务。”[18] 毛泽东也曾经指出,党政军机构“精简之后,减少了消费性的支出,增加了生产的收入,不但直接给予财政好的影响,而且可以减少人民的负担。”[19] 邓小平更是在其理论中将行政体制改革提到了至关重要的位置,明确指出:“政府机构能否精简,行政管理是否高效,直接关系到党和人民群众能不能保持血肉联系,关系到现代化建设的成败。”[20] 因此,大力推进行政体制改革,促进政府体制的法治化,并以法律的形式使改革的成果制度化,不但是使国家的行政管理体制符合我国入世要求和社会主义市场经济体制要求的明智举措,更是我国宪法所确立的指导思想对社会主义国家体制的建立和运行所提出的本质要求。


注释:

[1] 参见谢庆奎:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社,1995年版,总序第4页。

[2] 参见余潇枫编著:《比较行政体制》,浙江大学出版社,1999年版,第7页。

[3] 室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社,1995年版,第268页。

[4] 罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社,1996年版,第92页。

[5] 应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社,1998年版,第109页。

[6] 张正钊、韩大元主编:《比较行政法》,中国人民大学出版社,1998年版,第124-125页。

[7] 应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社,1998年版,第123页。

[8] 参见任建新主编:《社会主义法制建设基本知识》,法律出版社,1996年版,第126页。

[9] 参见谢庆奎、燕继荣、赵成根著:《中国政府体制分析》,中央广播电视出版社,1995年版,第97~100页;余潇枫编著:《比较行政体制》,浙江大学出版社,1999年版,第108~110页。

[10] 罗干:《关于国务院机构改革方案的说明》,载1998年3月7日《人民日报》。

[11] 郑念、刘峰主编:《本届政府的承诺》,国家行政学院出版社,1998年版,第155~156页。

[12] 宇剑:《走出刚性膨胀误区,期待新的政府职能》,载1998年3月26日《北京青年报》。转引自郑念、刘峰主编:《本届政府的承诺》,国家行政学院出版社,1998年版,第156页。

[13] 任晓著:《中国行政改革》,浙江人民出版社,1998年12月版,第333页。

[14] 《邓小平文选》,第3卷,第240页。

[15] 参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社,2001年版,第275页~278页;张步洪编著,《中国行政法前沿问题报告》,中国法制出版社,1999年版,第84~89页。

[16] 参见孟鸿志等著:《中国行政组织法通论》,中国政法大学出版社,2001年版,第269页。

[17] 《这个“婆婆”有啥用?-重庆设非公有制经济发展局引来非议》,载2000年11月12日《工人日报》。转引自2000年11月20日《报刊文摘》。

[18] 《马克思恩格斯全集》,第1卷,第467页。

[19] 《毛泽东选集》,第3卷,第895页。

[20] 《邓小平文选》,第2卷,第262页