论行政诉讼司法解释对我国行政法制建设的贡献

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作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/30


根据1981年6月10日第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》第2条规定,凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。自从我国行政诉讼法颁布并实施以来,最高人民法院运用司法解释权,对我国行政诉讼中的若干重大问题进行了较为详细的解释。尤其是近年来所发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)、《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称《国际贸易行政案件规定》)、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反倾销行政案件规定》)、《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(以下简称《反补贴行政案件规定》)等一系列司法解释,不仅对于规范我国行政审判中对法律的具体运用起到了前所未有的重要指导作用,而且对于我国行政法制建设的发展,也作出了卓越的贡献。

一、行政诉讼司法解释丰富了我国的行政主体理论

行政主体是行政法学上的一个理论概念,是我国行政法学界借鉴法国、日本等大陆法系行政法制度并结合我国行政法实践而创设的一个概念。它是指享有国家行政权,能以自己名义行使行政权,并能独立地承担由此而产生的相应法律责任的组织。[1]这一理论的创立,不仅对依法行使国家行政权的组织在法律上的独立人格的认定具有重要意义,同时也对行政诉讼中被告的确定意义重大。但是,由于在我国行政主体仅是一个法学概念,而非如法国是一个法律术语,没有任何法律规范确定其内涵和外延。《若干解释》通过相关规定,使行政主体理论的内容更加明晰。

1、通过可诉性行为主体的界定明确行政主体的基本特征

(1)从行为责任主体界定行政主体。《若干解释》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一规定,从行政行为可诉性的角度,明确了具有国家行政职权的机关和组织所作出的行政行为的可诉性。作为行政主体的特征之一,就是对自己所作的行政行为能够独立承担法律责任。,行为的可诉性就是其能够独立承担法律责任的表现形式之一。因此,这一条规定不仅明确指明了行政诉讼的受案范围,更为重要的是准确地界定了可诉性行为的主体范围。第一,可诉性行为的主体必须是具有国家行政职权的组织,而不是其他任何组织;第二、可诉性行为的主体既包括机关组织,也包括非机关组织,关键是要看其是否具有“国家行政职权”;第三,具有国家行政职权的组织作出一定的行政行为,理应对此独立承担法律责任,允许公民、法人或者其他组织对其提起行政诉讼。《若干解释》的这一规定,通过对可诉讼性行政行为的界定,明确指出了无论作出行政行为的是行政机关、还是其他非行政机关组织,只要是在具有国家行政职权的情况下所为的行政行为,依法就应当是能够独立承担法律责任的行政主体。它为进一步明确我国行政主体概念的范围作出了司法上的说明,同时也对行政主体从内涵上作出了明确的界定。

(2)通过被告界定明确行政主体的基本特征。《若干解释》在诉讼参加人一节中,通过对被告的界定,确定了行政主体的其他基本特征。其一,根据《若干解释》第19条的规定,当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。这一条规定,明确了“以自己的名义行使行政权”的行政主体特征。其二,《若干解释》第20条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。第21条规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。上述这些规定,明确揭示了行政主体的特征。第一,作为行政主体,必须首先具备行政管理职能。而要获得行政管理职能,必须由国家的法律、法规授权。没有法律、法规的授权,仅由行政机关自己赋予行政管理职能,不能成为行政主体,当然也就不能成为行政诉讼的被告。第二,没有法律、法规的授权,也就缺乏行政法上的独立法律人格,从理论上和法律上来说,当然不能以自己的名义独立对外作出行政行为。即使违反法律已经以自己名义作出行政行为的,也应由其所在的行政机关作被告。因为只有其所在的行政机关才具有独立的行政主体资格。第三,没有行政主体资格的当然没有独立承担法律责任的能力。第四,行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织,在有法定授权的前提下,具有行政主体资格,其超越法定授权范围作出行政行为,按照“谁行为,谁被告”原则,应由该机构或组织作为被告。第五,行政机关在没有法定依据的情况下,对其内设机构、派出机构或其他组织进行授权,应属行政法上的委托。依行政法原理,其法律责任应由委托的行政机关承担。

上述内容,明确体现了行政主体“拥有国家行政权,能够以自己名义实施行政权,并能独立承担由此而产生的法律责任”的基本特征。从中也可以看出,是否属于行政机关并不是确定行政主体的标准。确定行政主体的关键是某一机关、机构或组织是否有实施国家行政管理的法律资格并独立承担由此发生的法律责任,各级人民政府及其行使行政职权的工作部们,以及法律、法规授予行政权的各种组织或机构等,由于都有法律、法规规定或授予的行政职权,因而都有实施国家行政管理的法律资格。[2]这也说明了我国行政法学理论所确立的行政主体理论在行政审判实践中已经找到了落脚点,而《若干解释》的规定则是对行政法学理论的一个回应,是行政主体特征在行政审判实践中得到具体运用的一个生动体现。

2、明确了行政主体与行政诉讼被告在特定情况下的不一致性

根据上文所引述的《若干解释》第20条和第21条规定,实际上在事实上承认了规章授权的行政机关内设机构、派出机构和其他组织的行政诉讼被告资格。这一规定与传统的行政法学理论所认为的行政诉讼主体必须同时是行政法律关系主体;行政诉讼的被告必须是行政主体;如果不是行政主体就不具备行政诉讼被告资格的理论不相一致。而且,我国行政诉讼法第25条第4款也规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”从行政法学理论和相关的法律、法规规定中,可以看出只有法律、法规授权的组织才具有行政主体资格,才能成为行政诉讼的被告。所以,规章授权组织在学理上并非一个容易为人接受的概念,因为制定规章本身就是授出之权,规章授权意味着授权的再授权,这是不符合法理的。[3]但是,《若干解释》的这一规定,却昭示着行政主体与行政诉讼主体在特定情况下可以不完全一致,这不仅是行政诉讼实践的需要,也是对传统行政主体理论的一个突破。这一规定无论在理论上和实践中都有一定的意义。第一,从实践来看,确实有区分行政主体与行政诉讼主体的必要。在现实的行政管理活动中,一些内设机构、派出机构和非政府组织,越权违法行使行政职权的情况比较普遍,如果它们没有诉讼主体资格而都让其所归宿的行政主体作为被告的话,就势必使相当一部分责任由其所在的行政主体承担,而这些违法的组织和机构却逍遥法外。同时,如果在规章授权的前提下都一律视为委托,将会将相当一部分案件集中在制定和发布规章的行政机关所在地的法院,不但影响案件的均衡分配,也造成原告起诉和出庭的难度。第二,从理论上看,这一规定是可以成立的。其一,行政主体与诉讼主体是两种不同的主体,分别适用于不同的阶段和过程,没有必要完全统一;其二,诉讼主体和行政执法主体的合法性主要看是否有法定的合法授权,而诉讼主体主要解决由谁承担责任和参与诉讼活动并且对于诉讼结果承担责任的问题,所以,承认一个机构或组织为合格的诉讼主体,并不意味着该机构和组织具有合法的行政主体资格。[4]笔者认为,《若干解释》的这一规定,既不拘泥于传统的行政主体理论,又应对了实践的需要,使行政主体理论在与行政诉讼实践的结合点上又具有了新的涵义。

二、通过拓宽可诉性行政行为范围使行政活动受到较为广泛的司法监督

《若干解释》的第一部分在行政诉讼法的基础上,对行政诉讼的受案范围又作出了明确的规定。1990年10月1日起实施的我国行政诉讼法虽已对受案范围作了专章规定,而且为了全面、清晰地界定行政诉讼的范围,行政诉讼法不仅从正面列举了人民法院可以受理的案件,而且从反面列举了排除的案件,还概括地规定了确定行政诉讼受案范围的标准。但尽管如此,受案范围问题仍然是行政诉讼法实施以来争议最多的一个焦点。

为了明确受案范围问题,最高人民法院曾经作过许多努力。如1991年由最高人民法院颁布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》就曾试图对人民法院行政诉讼受案范围中的具体行政行为的概念下一个较为准确的定义,[5]但由于这一界定不但没有起到预期的效果,反而在实践中引起新的不必要的争议,从而给受案范围的认定又产生新的困难。《若干解释》不再对具体行政行为作界定,而是通过界定可诉的具体行政行为外延和解释行政诉讼法第12条的排除条款来解决受案范围问题。[6]

1、《若干解释》拓宽了可诉性行政行为的范围

《若干解释》除在第1条第1款中规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”外,还在该条第2款规定了人民法院受案范围的排除,即(1)行政诉讼法第12条规定的行为;(2)公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(3)调解行为及法律规定的仲裁行为;(4)不具有强制力的行政指导行为;(5)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(6)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。从上述规定可以看出,可诉性行政行为的基本特征为:第一,它是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为。其中,具有“国家行政职权”是行为主体的重要因素,而不问其究竟是行政机关,还是其他组织。第二,只要是与“国家行政职权”有关的行为,不论其是作为行为,还是不作为行为,都应纳入行政诉讼的受案范围。第三,除了《若干解释》第1条第2款规定的事项以外的行政行为,均属于可诉性的行政行为。从保护公民、法人或者其他组织权益的角度来说,能够提起诉讼应当是不言而喻的,而不能提起诉讼则是必须加以论证的例外。因此,《若干解释》从反面将排除案件界定清楚,则表明其对行政行为基本上具有可诉性的肯定。这一规定顺应了现代社会行政管理活动复杂、多变的要求,将具有国家行政职权的机关和组织已经存在的多样化的行政活动纳入司法审查的范围,有利于通过司法权对行政权的监督,全面推进依法行政原则的落实。

2、《若干解释》,明确了不可诉行为的界定标准

《若干解释》在第2条至第5条对行政诉讼法第12条所规定的四种不可诉行为的界定标准作出了准确而具有操作性的规定,其中对于国家行为的内涵和外延、抽象行政行为与具体行政行为的界限、内部行为与外部行政行为的划分标准以及行政终局决定的认定标准等都作出了具有操作性的规定。(1)明确界定了国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。既明确了行为的主体,,又明确了行为的内容。(2)明确界定了“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。这一规定明确了在司法实践中区别抽象行政行为与具体行政行为,一是看对像是否有确定性,二要看行政行为能否反复适用,如不能反复适用,则具备了可诉性行政行为的特征。(3)明确了内部行为中“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定,从而明确了行政诉讼这一规定的确切涵义。(4)明确了行政机关作出终局裁决的依据必须是严格意义上的法律。通过以上界定,不仅为行政诉讼实践中对可诉性行政行为的判断提供了可行的认知标准,同时也为行政法学中对行政行为的分类提供了一定的依据。

三、原告资格的进一步明确使公民的行政诉权得到全面的保护

《若干解释》在“诉讼参加人”一节中对实践中面临困境而争论不休的行政诉讼原告资格问题作出了具体的规定,突破了“行政诉讼原告必须是行政法律关系相对人”的樊篱,将具有“法律上利害关系”作为确定行政诉讼原告资格的主要标准,从而使公民的行政诉权得到较为全面保护。

从《若干解释》可以看出,有关原告资格的界定主要是从以下几个方面考虑的:一是作为原告必须与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系;二是提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织必须具有行为能力和权利能力。《若干解释》明确了与具体行政行为有法律上利害关系的当事人可以提起行政诉讼,对于纠正作为原告必须是行政机关行政管理对象的错误观点具有重要意义。实际上,行政诉讼法并未规定只有相对人才能提起诉讼,过去的理解只是一种认识偏差而已。而《若干解释》对行政诉讼原告资格的重新界定,既反映了行政诉讼制度本身的发展,也体现了社会发展的必然要求与行政诉讼制度之间的相互协调。[7]

《若干解释》第12条对与具体行政行为有法律上利害关系的当事人的诉权作了总的规定,第13条至第18条则对此项规定作出了详细的阐述。第一,对于法律上的利害关系作了明确的列举性解释,将相邻权人、公平竞争权人、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的人、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的人、与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的人等作为法律上利害关系人的具体表现加以规定。通过这样的具体列举,使“法律上利害关系”的含义在实践中更加明晰。第二,确立了诉讼代表人制度。如合伙企业向人民法院提起诉讼的,应当以核准登记的字号为原告,由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人;其他合伙组织提起诉讼的,合伙人为共同原告。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的,由该组织的主要负责人作诉讼代表人;没有主要负责人的,可以由推选的负责人作诉讼代表人。同案预告为5人以上的,应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼;在指定期限内未指定的,人民法院可以依职权指定。上述这些规定,明确承认了集团诉讼制度,也确定了诉讼代表人制度,为保护相应组织和个人的诉权提供了法律操作上的标准。第三,解决了特定情况下的原告资格问题。如规定联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合营、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或自己一方合法权益受具体行政行为侵害的,均可以自己的名义提起诉讼。解决了长期困扰着有关当事人的“投资者诉权”问题。再如非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业或者其法定代表人可以提起诉讼以及股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自立权的,可以企业名义提起诉讼等规定,不但解决了法律上已被视为不存在的企业的诉权保护问题,也解决了公司的权力机构的诉权问题。应当说,《若干解释》放宽原告资格,既符合行政诉讼法的立法精神,也符合行政诉讼制度和司法审查制度的发展潮流。首先,在行政诉讼问题上,原告一方或提起诉讼的一方滥诉的极为少见,更多的是不敢告、不知告和不愿告,因此,立法的关注点应当是如何解决保护当事人的诉权问题,而不是防范行政管理相对人滥诉的问题。其次,行政诉讼法一个重要的功能就是要保障和监督行政机关依法行使行政职权,要完成这个使命,需要行政管理相对人将违法的行政行为起诉到法庭。[8]因此,《若干解释》对原告资格的具体规定,不仅仅是对原告资格的确认,更重要的是使公民、法人或者其他组织的诉权得到了切实的维护,从而使行政权受司法监督的法治原则通过诉讼程序加以实现的可能性也不断加大。

四、通过对行政诉讼证据制度的规定明确行政证据的一般规则

行政证据在行政活动中的地位和作用至关重要,它是行政主体赖以作出行政行为的基础,也是行政主体依法行政的前提所在。然而,由于一般证据学只侧重于研究诉讼证据,对行政证据则研究较少,尤其是我国的行政程序法律制度尚不完善,行政证据目前无法在法律上得到独立的体现和确认。在世界上一些行政法治较为发达的国家,都比较重视行政证据问题。如美国《联邦行政程序法》第566条专门设立两款,着重规定了行政证据的范围、行政证据责任的分配和行政证明标准。奥地利《普遍行政程序法》专门设立第二编规定调查程序和证据问题。葡萄牙《行政程序法典》共有20个条文详细规定了行政证据的调查、收集和审查判断。[9]但在我国,至今尚无统一、完整的行政证据方面的法律规定,而我国行政诉讼法对人民法院关于行政行为证据的审查却提出了较高的要求,规定“主要证据不足”的将构成撤销判决的理由。如此就形成这样一个问题:人民法院究竟依据什么来审查行政主体的具体行政行为在证据方面的合法性?并且,如何通过人民法院对行政行为证据的审查制度来规范行政证据?

《若干解释》和《行政诉讼证据规定》对行政诉讼中的证据问题作了较为明确的规定,尤其是《行政诉讼证据规定》则更是对行政审判中对行政证据的审查、判断和认定以及举证责任的若干问题作出了详细的规定。这些规定所确定的内容不但为人民法院依法审查证据的合法性提供了充分的司法依据,无疑也对我国行政证据制度的建立具有十分重要的现实意义。

1、在行政证据规则中确立了“案卷排他性原则”

在行政程序中,案卷排他性规则是一项证据认定和适用规则。这一规定是指:行政行为只能以案卷作为依据,即以经过听证记录在卷的证据为事实根据,不能在案卷之外,以当事人未知悉的和未质证的证据为根据,行政认知除外。这一原则首先是实体真实的保障。在案卷之外认定事实,没有经过质证和反驳,极大可能存在偏见,实体真实的价值难以实现。其次,它可以确保行政程序公正,保障当事人陈述和举证的权利,听取意见的权利,反驳、质问不利于己的证据的权利,相互对质的权利。再次,这一原则有利于法院对行政机关的支持和制约。因为,行政行为只能以案卷中的记载为根据,法院容易确定行政行为是否有证据支持,以此确定行政行为的合法性和合理性。[10]

在我国,行政诉讼司法解释已经较为明确地确立了“案卷排他性”规则,主要体现在:(1)从被告的举证期限表明被告应提供其行政案卷记载的证据。根据规定,被告应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。这一规定表明,行政机关在实施行政行为的过程中,应当在充分、全面地掌握了证据和弄清了事实真相之后,才能对照法律、法规的规定依法作出行政行为,这就决定了行政机关向法院提交的证据应当在作出行政行为之前就应获得,一旦进入诉讼,就应当及时向法院提供。(2)从被告不能在作出具体行政行为之后再调查收集证据的规定中,表明行政案卷之外的证据是“排他”的。如《若干解释》和《行政诉讼证据规定》都规定,被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为之后自行收集的证据、复议机关在复议过程中收集和补充的证据、行政机关在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据等不能作为认定具体行政行为合法的根据。这些规定,都明确表明了行政证据只有是在作出具体行政行为作出之前的程序中收集并获得的才可能具有合法性。(3)从人民法院对行政证据的审查判断的规定中表明了“案卷排他性”原则已经确立。上述规定,实际上也明确人民法院审查行政证据,只能以行政案卷中记载的证据为范围进行审查。此外,《反倾销行政案件规定》和《反补贴行政案件规定》均在其第7条中和第8条中明白无误地规定了“案卷排他性原则”,即人民法院依据被告的案卷记录审查反倾销或反补贴行政行为的合法性。被告在作出被诉反倾销或反补贴行政行为时没有记入案卷的事实材料,不能作为认定该行为合法的根据。被告在反倾销或反补贴行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查,而在诉讼程序中提供的证据,人民法院不予采纳。这应当视为“案卷排他性原则”在我国行政审判中的完整体现。

2、确立了行政证据的程序合法性要求

行政证据的程序合法,要求行政行为的主体应当遵守法定的步骤、顺序、方法、时限对证据进行收集、审查和采纳,并使之成为事实认定的根据。《若干解释》第30条规定行政主体在诉讼期间自行收集的证据和严重违反法定程序收集的证据不能作为人民法院的定案根据,《行政诉讼证据规定》对行政证据的程序合法性问题又作出了更为详细的规定。这些规定虽然是对人民法院审查证据的要求,但实质上却是对行政证据合法性的具体要求。其主要内容为:(1)符合主体要求。行政证据收集的主体应该是法定的,非法定主体收集的证据不能在行政程序中作为证据使用。(2)符合法定形式。作为行政证据,不但要符合行政诉讼法第31条能规定的证据种类与形式,还应符合一定的特殊要求,即应履行一定的法律手续或具备一定条件。如根据《行政诉讼证据规定》第15条,行政主体所制作的现场笔录,应当载明时间、地点和事件等内容,并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明原因。有其他人在现场的,可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的,从其规定。再如,证人提供书面证言的,必须由证人签名或盖章;境外调取的证据须经证据来源所在地的外国公证机构公证、我国驻外使领馆认证等。证据形式的合法性是证据真实性的前提,它不仅是诉讼程序对证据法定形式的要求,同时也是行政程序对证据法定形式的要求。(3)符合行政活动的一般程序规则。行政诉讼法第33条明确规定了“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据”的规则,我国《行政复议法》第24条也作出了同样的规定,这实际上确立了行政程序中的“先取证,后裁决”的基本程序规则。同时,行政证据的取得还必须符合其他程序性规定,符合法律、法规、司法解释、规章对行政证据的要求。(4)不得以非法手段收集行政证据。行政证据的收集和取得,同样是一种行政权权力的运用。在这一过程中,行政主体不得滥用行政权力采取非法手段收集并取得证据。根据《行政诉讼证据规定》,除了严重违反法定程序收集的证据材料属于非法证据之外,其他如以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料和以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料,以及以违反法律禁止性规定或者侵害他人合法权益的方法取得的证据,都属于非法证据。通过非法手段获取的证据,虽然有可能能够证明案件的真实情况,但由于其手段或方法的非法性,损害了国家利益、社会公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益,损害了政府形象,严重违背了法律的规定,因而是不能作为行政主体的事实依据的。实际上,行政主体从根本上就不应该采取这种非法手段和方法去收集证据。“在行政案件中,有污点的证据是政府违法的产物,不是私人违法的产物。法律不应允许行政机关成为赃物的受益人。”[11]但是在实践中,个别行政主体及其工作人员采取不正当手段收集证据的现象还在一定程度上存在。以非法方法取得的所谓证据,明显是一种以违法手段获取的证据,依法不能作为行政行为的事实依据。(5)收集证据必须保障当事人在行政程序中的权利。《行政诉讼证据规定》第60条第2项规定,被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据,不能做为被诉具体行政行为合法的依据。行政主体在行政程序中,必须尊重并保障当事人应当享有的法定程序权利,非法剥夺当事人的法定权利而获取的证据,同样是不符合法定程序所取得的证据,依法不能作为行政行为合法的证据。

3.确立了保障行政证据的真实性的要求

证据的真实性是指证据材料所反映的或者所证明的案件的真实情况,即该证据是否真实、可靠。《行政诉讼证据规定》第二部分“提供证据的要求”;第56条所规定的审查证据的真实性的几个方面的要求,即审查证据形成的原因,发现证据时的客观环境,证据是否为原件、原物、复制件、复制品与原件、原物是否相符,提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系,影响证据真实性的其他因素;第57条中关于补强证据的规定(当事人无正当理由拒不提供原件、原物,又无其他证据印证,且对方当事人不予认可的证据的复制件或复制品;被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料以及证人作证能力的审查判断等),明确规定了保障和审查证据真实性的若干要求,对行政证据的提供和审查也同样适用。因为在行政程序中,行政主体无论是收集证据,还是审查证据,也都必须遵循客观真实的要求。而且,从广义上说,行政证据是否客观、真实,是否能够证明案件事实,同样也是判断行政行为是否合法的重要标准之一。

4.确立了优势证据的规则

《行政诉讼证据规定》第63条规定了优势证据规则,即在证明同一事实的多个证据相互矛盾的情况下,法庭按照最可信的证据认定事实的规定。简言之,优势证据规则是一种证据的证明力之间的比较规则[12]。该条规定:(1)国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证;(2)鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言;(3)原件、原物优于复制件、复制品;(4)法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论;(5)法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录;(6)原始证据优于传来证据;(7)其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对当事人有利的证言;(8)出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言;(9)数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。笔者认为,上述规则,除第5项与第8项外,也同样适用于行政程序中行政主体对证据证明效力的认定。在行政程序中,随着行政程序的不断推进,行政主体所收集的证据也在不断地增加,而对不断增加的一大堆证据材料,行政主体如何认定其证明效力,从而合法、有效地作出行政行为,并在行政复议与行政诉讼中经得起行政复议机关和人民法院的审查,是行政机关在行政程序中必须面对和思考的问题。所以,上述规定不但规定了人民法院对证据证明效力的认定,同样也为行政主体在行政程序中运用证据,正确认定行政证据的证明效力确立了基本的准则和要求。

行政诉讼司法解释所确立的行政诉讼活动中的证据若干规则,虽然是针对行政诉讼活动,但由于我国行政诉讼是对行政主体的具体行政行为进行合法性审查,如果在行政诉讼中被认为是合法有效的证据,那么其在行政程序中也应是合法有效的,反之亦然。因此,用行政诉讼证据规则来规范行政证据是完全可行的。这不但是现实的需要,也是司法解释本身对行政程序的要求。

五.适应中国入世的需要规范我国相应的行政审判

我国入世后,针对行政审判中所面临的新情况和新问题,最高人民法院及时颁布了《国际贸易行政案件规定》、《反倾销行政案件规定》和《反补贴行政案件规定》等一系列与入世有关的司法解释,确立了人民法院对与国际贸易有关的行政行为以及反倾销、反补贴行政行为进行司法审查的基本准则,为行政审判注入了崭新的内容。这些规定确立了下列重要规则:第一,明确了国际贸易行政案件、反补贴、反倾销行政案件的受案范围。第二,确立了较高的法院管辖规则。如第一审国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖,第一审反倾销、反补贴行政案件由高级人民法院或高级人民法院指定的中级人民法院管辖,从而保证了审判的质量。第三,确立了法律适用规则。明确对这类案件应适用中国法律,即依据我国法律、行政法规及地方立法机关在法定立法权限范围内制定的相关地方性法规,参照规章,而且确立了在特定情况下的国际条约优先原则。第四,确立了审理涉及港、澳、台地区相关案件在审判规则上的参照原则等。司法解释所确立的这些规则,无疑对我国入世以后的行政审判工作起到积极的影响,并对进一步完善我国入世以后的行政审判制度奠定了良好的基础。

根据以上分析,行政诉讼司法解释在许多方面对我国行政法律制度进行了阐述和规定,这些规定,顺应了时代发展的方向和行政法治发展的水平,其对我国行政法制建设所起的巨大推动力是有目共睹的。在本文中,笔者的归纳可能还不全面,但这不是关键。关键的是我们透过这些司法解释,已经闻听到我国行政法制建设大踏步朝前迈进的脚步声。

注释

[1] 罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第48页。

[2] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2003年版,第74页。

[3] 张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年版,第132页。

[4] 参见江必新:《司法解释对行政法学理论的发展》,载法苑精萃编辑委员会编:《中国行政法学精萃》(2002年卷),机械工业出版社2002年版,第230-231页。

[5] 最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第1条:“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织,行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。该司法解释于1991年5月29日由最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过,同年7月11日起试行,2000年3月10日被废止。

[6] 甘文著:《行政诉讼法司法解释之评论——理论、观点与问题》,中国法制出版社2000年版,第14页。

[7] 沈福俊:《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》,《华东政法学院学报》,2000年第5期。

[8] 江必新:《司法解释对行政法学理论的发展》,载法苑精萃编辑委员会编:《中国行政法学精萃》(2002年卷)机械工业出版社2002年版,第238页。

[9] 参见应松年主编:《比较行政程序法》,中国法制出版社1999年版,第295-296页。

[10] 刘善春、毕玉谦、郑旭著:《诉讼证据规则研究》,中国法制出版社2000版,第781-782页。

[11] [美]伯纳德•施瓦茨著,徐炳译:《行政法》,群众出版社1986年版,第326页。

[12] 孔祥俊著:《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉的理解与适用》,中国人民公安大学出版社2002年版,第139页。