论行政诉讼观念与行政诉讼立法

来自GIPRs
跳转至: 导航搜索

作者:沈福俊; 来源:www.giprs; 源语言:中文

发布日期:2008/05/27


行政诉讼是专门处理解决行政争议的法律制度。自1990年10月1日开始,我国行政诉讼法已施行了10年。这一法律的颁部和施行,使我国过去只能“官管民”而不能“民告官”的历史传统发生了根本性的变革,表明了我国的行政法制建设开始从以官为本转向了以人为本,这对于进一步培养公民的主体意识、权利意识和法治意识,促进行政机关在行政管理活动中重视对公民、法人或其他组织权利的保护,推进依法行政原则的落实,具有十分积极的意义。可以说,行政诉讼法的颁部和实施,开创了中国历史上“民告官”的先河。从某种意义上讲,也标志着我国民主与法治建设的真正开始。但是,由于行政诉讼制度的诞生毕竟是对传统观念的一次强烈挑战,自然会对社会的政治、经济乃至人们的思想观念产生强大的冲击,各种观点的碰撞无不影响着行政诉讼制度的立法与实践。笔者认为,10年的努力虽然使我国的行政诉讼制度得到了一定的发展,也使这一制度的独特作用得到了一定的展现,但由于一些传统观念的束缚和某些消极观念的影响,使得行政诉讼制度的立法本身以及实践过程也产生了一些值得探究的问题,从而使行政诉讼制度应有的作用未能得到全面的体现。因此,端正关于行政诉讼的观念,加快解决行政诉讼制度立法和实践中出现的问题,不仅是进一步完善我国行政诉讼制度的关键,同时也是进一步加强我国民主与法制建设的重要举措。

一、影响行政诉讼立法与实践的几个主要观念

客观地说,我国行政诉讼法是在理论研究尚不够充分、实践基础也并不丰厚的条件下制定和实施的,所以这一制度的出现,必然会引起人们对它的种种不同观念。由于数千年封建传统的影响,人们对行政诉讼这一新生事物的出现产生各种各样的想法也属情理之中,关键是如何端正这些观念,从而促使行政诉讼的立法与实践更加符合有中国特色的民主与法制建设的需要。当然,这些观念中也有积极的思想,即认为行政诉讼制度的建立,是我国改革开放和民主与法制建设的必然要求。而且,有学者进一步认为,行政诉讼在我国的产生不是偶然的。它既不是哪一个决策者的恩赐,也并非单靠专家学者们的极力倡导所能奏效。我国行政诉讼的产生根源深埋在体制改革之中,实在是我们顺应体制的变化所作的一种明智选择[1]。同时,经过10年的行政诉讼实践,行政机关的依法行政水平已经有了很大的提高,公民、法人或其它组织的权利意识也逐渐增强,建立行政诉讼制度的必然性以及重大意义已经在社会中基本形成共识。但是,对行政诉讼的认识也存有许多消极的观念,这些观念不但在当时就影响着行政诉讼的立法,甚至至今也影响着行政诉讼实践的发展。归纳起来,这些观念主要是:

1、 认为行政诉讼法脱胎于民事诉讼法,两类诉讼具有共通性,为避免在立法上造成重复,行政诉讼法仅仅是对行政诉讼与民事诉讼的不同方面作出规定,而行政诉讼与民事诉讼共同的程序规范,则不应在行政诉讼法中作出规定,可以适用民事诉讼法的规定。这一观点是从行政诉讼立法的简便性角度加以考虑的。由于这一观念的影响,导致我国行政诉讼法在立法上过于原则和简单,这样一部对我国当代社会起重大影响作用、且对民主与法制的发展有着重要决定意义的基本诉讼法律规范,连附则部分加在一起才总共75条,与民事诉讼法(共270条)和刑事诉讼法(共225条)远远不能相比。问题的关键不仅仅在于条文的数量上,重要的在于行政诉讼与民事诉讼所要解决的争议性质、案件审理的对象、诉讼目的、举证规则、法院判决与裁定的作出及执行程序等方面均有重大区别,而且,行政诉讼的被告是依法拥有国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织,其诉讼内容关键在于被告行使国家行政权的行为合法与否,从某种程度说,进行行政诉讼的难度和复杂程度远远超过了以解决平等主体间的民事权利义务争议为内容的民事诉讼。行政诉讼作为一种解决行政争议的法律制度的特殊性,决定了其长期以来套用民事诉讼法理论、原则、制度和一些程序的不可取性。而且,纵观行政诉讼法条文,并没有关于“本法没有规定的,适用民事诉讼法”的规定,仅仅是在最高人民法院的司法解释中规定了一条“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定”[2]。笔者认为,由于这样一种“行政诉讼法套用民事诉讼法”的观点影响,所以在目前的作为基本诉讼法典的行政诉讼法中,其诉讼制度的特殊性未能完全得到体现,作为法典应有的全面性和完整性也未能得到充分的展示。由于其规定内容较为简单、原则,因而使其在实践中的可操作程度也随之降低。

2、 认为行政诉讼的受案范围不宜过宽,而是应当“符合国情,逐步扩大”。其理由一是认为长期以来,行政机关依法行政的意识不强,而且在行政执法实践中所依据的法律、法规又较滞后。如果行政诉讼的受案范围规定得过宽,将一些法院难以处理的行政争议也纳入行政诉讼的范围,将会干扰或影响行政机关的正常行政管理,既不利于社会的稳定,也不利于对公民、法人或者其他组织权利的切实保护;二是认为行政诉讼在我国尚属初创,人民法院在审判能力和审判经验上都不能适应较大范围的行政案件审判,否则法院将会因行政案件的增多而超负荷运转,从而影响了正常的审判工作;三是认为行政诉讼制度在中国的出现既无历史的渊源,现实的基础也不够充分,几千年封建思想意识的影响还比较深厚,因此无论对行政机关,还是公民或法人来说,都有一个在实践中逐步适应、在心理上逐步接受的过程。如果行政诉讼范围过于宽泛的话,不但法院的审判力量难以承受,而且可能出现滥诉、乱诉现象。由于这三条理由的存在并被立法时所采纳,导致了目前我国行政诉讼受案范围的过于狭窄。其主要表现是:第一,目前的受案范围仅仅局限于行政机关的具体行政行为所产生的行政争议,而比具体行政行为影响更大的抽象行政行为则不能对其提起行政诉讼;第二,目前的受案范围主要是具体行政行为中被认为侵犯了公民、法人或其他组织人身权、财产权方面产生的争议,除此之外的争议原则上不纳入行政诉讼范围;第三,行政诉讼法在对可以提起行政诉讼的具体行政行为为作出规定时,在立法技术上主要采取列举式加以限制。具体行政行为中只有被列举的8种才能提起行政诉讼,未被列举的则被排除在范围之外。虽然行政诉讼法也规定“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”也属诉讼范围,但这些规定又是从另一个角度对受案范围作了限制,即涉及到人身权、财产权以外的行政争议,法律、法规没有规定可以起诉的,不能提起行政诉讼。但在实践中,法律、法规规定可以提起行政诉讼的案件比例很少,由此造成实际上人身权、财产权方面以外的行政争议还是难以跨入行政诉讼受案范围的大门。10年来的行政诉讼实践证明,实施行政诉讼制度既没有干扰行政机关的正常管理,反而是使行政机关的依法行政意识有了很大的提高,也没有使法院因行政争议案件过多而穷于应付,相反正因为受案范围过于狭窄而使法院行政审判庭案件太少,以至于不得不兼办其他类型的案件以完成工作量。更重要的是,由于受案范围的过于狭窄,很多当事人想诉而投诉无门,而使行政诉讼法第1条所确定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的难以得到真正和完整的体现。因此,认为行政诉讼受案范围不宜太宽的理由是失之偏颇和依据不足的,是一种脱离客观实际的主观臆想。

3、 认为人民法院对行政诉讼案件的审判只能适用合议制的普通程序,而不能适用独任制的简易程序。因此,我国行政诉讼法只有普通程序的规定,而无简易程序的规定。其理由一是行政案件的被告是拥有国家行政权的行政机关,被告的地位较为特殊;二是行政案件涉及到行政机关行使国家行政权的合法与否,而且起诉到法院的行政案件一般都经过了行政机关的一次或多次处理,如经过行政复议等,案情比较复杂,审理难度较大;三是行政争议所涉及的行政管理专业知识较强,行政法律规范又繁多而且分散,以审判人员目前的素质将难以胜任,因而必须依靠集体的智慧,组成合议庭来审理行政案件。以上认识的出现,使人们在主观上自觉或不自觉地淡化了对行政诉讼中实行以独任审判为特征的简易程序可行性、必要性的认识,使其在行政诉讼立法上出现了空白,也使行政审判的程序上出现了人为的繁琐化,从而使实践中一些较为简单的行政争议案件也非得经过比较复杂的普通程序才能得以审结,这一方面使人民法院的行政审判效率难以得到提高,另一方面也使诉讼经济原则无法得到体现。试想,如果某位公民因被行政机关处以罚款5元甚至更低,当其了解到要预付数倍的诉讼费用,并要经过较为复杂的普通程序的审理,而且至迟在3个月才能得到一审判决的情况下,其提起行政诉讼的愿望就有了可能会动摇。因此,一些对公民、法人或者其他组织权利虽然影响较小,但确属违法的具体行政行为就难以受到司法机关的有效监督。所以,行政审判只能实行合议制、不能实行独任制的现状,必须从立法上加以改革。

4、 认为人民法院对具体行政行为的司法审查,不能拥有或仅仅拥有有限的司法变更权,而不能拥有完全的或较大范围的司法变更权。其理论依据是司法权和行政权的内容不同,互有分工,法院作为司法机关不能代替行政机关行使行政职权,法院主要是从监督角度,审查被诉的具体行政行为是否合法。合法的予以维持,不合法的应予撤销,法院没有必要变更具体行政行为。而且,如何行使自由裁量权,最有经验和有发言权的是行政机关,而不是司法机关。否则,就侵犯了行政机关的职权,破坏了现代国家机关职能的分工。只有对于极少数具体行政行为,法院才可以判决变更。这样做可以既照顾到行政机关的自由裁量权不受司法职能的过多干预,又考虑到了行政管理中的实际需要[3]。由此决定了我国行政诉讼法只赋予了人民法院有限的司法变更权,即规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,明确规定人民法院原则上只审查具体行政行为的合法性,不审查其合理性,法院原则上不拥有司法变更权。该法第54条第4项又规定“行政处罚显失公正的,可以判决变更”,从而使人民法院在合法性审查的原则之下,享有了极小范围内的司法变更权。这一限定与行政自由裁量权同样应受法律控制的要求极不相称。笔者认为,行政自由裁量权同样是一种行政权力,也具有国家意志性和强制性的特征,而自由裁量权本身所具备的灵活性又成为其可能被滥用的重要条件,这同样是对行政法治原则的一大威胁。因此,目前行政诉讼法将司法变更权限定在极小范围内,将不利于人民法院对行政权实施有效的监督,也与行政诉讼法“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法宗旨相悖。

5、 对于行政诉讼法的实施,各种主体产生了不同的消极情感,从而使行政诉讼实践不尽如人意。首先,公民、法人或其他组织的心理障碍未能得到较为彻底的消除。由于“民不告官”的传统意识根深蒂固,公民不愿告、不敢告和不懂告的状况还较为严重地存在着。而这些畏难心理的产生,很大程度上是因为现实中很多方面还受制于行政机关,对行政机关还存在许多依附之处,独立的人格还没有形成,故而瞻前顾后。其次是行政机关的抵触情绪。我们某些行政机关认为行政诉讼碍手碍脚,不利于行政活动顺利进行,由此产生了某种不利于行政诉讼法贯彻实施的行为[4],如不愿当被告,不应诉,或拒不执行法院裁判。最为严重的是某些地方和部门的党政领导对公民依法提起行政诉讼存有偏见,对于依法敢于“民告官”的公民斥之以“刁民”,并想方设法予以刁难,甚至打击、报复。如湖南省衡阳市城北区蒸湘法庭开庭审理原告陈某不服被告衡阳市公安局限制人身自由和扣押财产、罚款一案时,法官宣布休庭后,双方当事人进行庭审笔录签字,陈某刚签完字就被市公安局的工作人员当场从法庭抓走[5]。而且有的行政机关对于法院判决行政机关胜诉的,则以“法院支持了政府工作”进行褒扬,反之则认为是对政府工作的干扰,甚至利用手中的权力阻止法院的依法审理与裁判。这类不正常状况的出现,严重干扰了行政诉讼法的正常实施。此外,某些人民法院不敢大胆审理行政案件,畏手畏脚,左右为难。

笔者认为,上述关于行政诉讼的消极观念,使行政诉讼立法在诸多方面呈现出不完善之处,使其与当今社会对民主与法制的强烈需求不相适应。而在实践中所出现的一些对行政诉讼的畏难、抵触等情绪,则又使行政诉讼制度的实施在某些地方变得步履艰难,困难重重。这些状况已经严重地影响了行政诉讼制度的科学建立和正常发展,对于民主与法制的建设造成了一定的阻碍。因此,必须从立法上加以完善。

二、完善行政诉讼立法的思考

要解决行政诉讼法以及实施过程中出现的诸多问题,还是必须依靠立法。通过立法来完善制度,并使这一制度得到有效的贯彻实施,是实现法治的重要途径。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[6]。笔者主张,修改现行的行政诉讼法,进一步完善行政诉讼的各项制度,使我国行政诉讼的立法与实践更加符合建设社会主义法治国家的客观要求。

(一)根据行政诉讼的特点和特殊要求,全面完整地对 行政诉讼活动作出规范,摆脱行政诉讼法长期套用民事诉讼法部分原则、制度和程序的状况。从诉讼制度发展的历史来看,行政诉讼的产生要晚于民事诉讼,并且行政诉讼产生的初期适用民事诉讼程序。为适应和推进行政诉讼的发展,许多国家的行政诉讼制度逐渐从民事诉讼法中分离出来,而且随着专门的行政诉讼法的颁行,行政诉讼制度已成为一项独立的诉讼法律制度。我国在行政诉讼制度建立之初,也适用的是民事诉讼程序,1982年颁布的民事诉讼法(试行)规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本规定。”1989年4月4日行政诉讼法颁布并于1990年10月1日起施行,表明行政诉讼法在我国也已成为一项独立的诉讼法律程度,它有自己特殊的规范对象和程序制度。行政诉讼之所以成为一项独立的制度,最本质的原因就在于它和民事诉讼所要解决的争议性质不同,它所解决的是双方当事人在实体行政法律关系中处于不平等地位的权力服从关系而产生的争议。正因为如此,其诉讼活动必然有不同的程序规则和要求。行政诉讼涉及到公共权力和公共利益,而民事案件则侧重在于对民事主体权利的保护。而且,行政诉讼制度既要体现行政权行使的特殊要求,又要顾及到平衡公共利益和公民、法人或者其他组织的合法权益,因而,行政诉讼应有其内在的符合其自身规律和性质的诉讼制度和诉讼程序,完整地建立不同于其他诉讼程序的独立的行政诉讼制度既是进一步完善行政诉讼法本身的需要,也是适应民主政治发展、更好地发挥行政诉讼制度特有作用的一种需求。

(二)通过立法进一步强化人民法院作为国家审判机关对行政案件的独立审判机制,以保证人民法院对行政案件的独立审判真正实现。人民法院独立行使审判权,是我国宪法规定的一项司法原则。行政诉讼法第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定已作为我国行政诉讼法的一项基本原则而确立其中。但是,由于行政诉讼的被告是国家行政机关,在某种程度上对于行政诉讼还存有一定的消极观念,不少行政机关漠视法院的权威,少行政机关的领导随意地插手行政案件受理与审判的情况也时有出现,使法院的行政审判在一些地方受到不同程度的干扰。更重要的是体制上的原因,从宪法规定看,人民法院与当地政府应当是同级,但实际上法院的地位是“明高暗低”,政府的地位远远高于法院,行政机关首长必要时还可以通过党委的渠道左右法院的行政审判工作。加上法院的财政也不独立,常常要受制于当地政府或者其他行政机关,法院常常在严肃执法与其自身经济利益之间左右为难。这些状况使人民法院依法独立行使对行政案件审判权的原则在某些地方难以得到切实的实现。笔者认为,应当根据实践中对行政审判工作存在一定干扰的实际情况,通过立法对人民法院独立行使对行政案件的审判作出制度上的强有力保障,一是规定无论是哪一部门或者个人,非法干预法院行政审判工作的一律追究相应的法律责任;二是进一步细化各级人大及其常委会对法院独立行使行政审判权的监督制度,各级人大及其常委会有权对行政诉讼案件进行个案审查;三是从体制上保证人民法院的财政独立,使法院免除财政上的后顾之忧,从而大胆地独立行使行政审判权。

(三)进一步扩大行政诉讼的受案范围,更为全面地监督行政机关依法行政和保护公民、法人或者其他组织的合法权益。受案范围是行政诉讼中的一个重要问题,对于公民、法人或者其他组织来说,它属于起诉权范围;对行政机关来说,它标志着其作出的行政行为接受司法审查的范围;对于人民法院来说,它确定着其行政审判权的范围。因此,受案范围对于上述三类主体都有着非常重要的意义。但是,由于长期以来,我国行政诉讼法对于受案范围规定得过于狭窄,从而使公民、法人或者其他组织应受司法保护的权利范围、行政机关行使行政权应受司法监督的范围以及人民法院对行政活动的司法监督范围也变得较为狭小。笔者认为,如果在行政诉讼制度建立之初还有很多谨慎考虑的话,那么在行政诉讼法已经实施了10年,我国的民主与法制建设已经大力加强,且国家已经将“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略载入宪法的条件下,再以当初的理由来维持原先的受案范围,已不适应我国社会发展和民主与法制建设的需要。在当今社会,政府行政行为的复杂化和专门化是市场经济发展的必然结果,与此相适应,行政诉讼所指向的可诉性行政行为也应当趋于丰富。为此笔者建议,第一,与1999年10月1日起施行的行政复议法相适应,将一部分抽象行政行为纳入行政诉讼范围之中;第二,除人身权、财产权以外,公民、法人或者其他组织认为政治权利、受教育权利、宗教信仰权利、劳动休息权利等宪法确认的各项权利受到行政机关侵犯的,都应依法确定一定的范围,赋于其可以依法提起诉讼的权利。从而全方位地促进行政机关的依法行政,体现社会民主,维护社会稳定。

(四)对行政诉讼的原告资格作出统一界定,更为广泛地保护公民的诉权。在行政诉讼中,原告资格的认定极其重要,它关系着什么样的人有权提起行政诉讼以及行政诉讼法在何种范围内保护公民、法人或其他组织的诉权问题。我国行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第24条规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”以上规定,实际上已经明确了原告资格。但是,由于理论上的认识偏差,致使在实践中做法很不一致,有的法院片面强调原告必须是某一特定行政法律关系的相对人,认为如赋予非行政相对人以原告资格,则会使诉权范围过于宽泛,所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼,一概以“不是行政管理相对人为由”予以拒绝。然而,也有相当一部分法院依法受理并作出了裁判。对此,笔者认为,行政诉讼的根本目的就在于保护公民、法人或者其他组织的诉权,其制度本身就有着将行政争议纠纷的解决纳入正常有序轨道的功能,当公民、法人或者其他组织的权益受到行政机关的不法侵害时,必须充分考虑对其权益的保护,特别是最具权威的司法保护。过于严格地限制原告资格,会将许多理应受到司法机关监督的行政行为排斥在司法审查之外,这样既使许多行政争议无法得到合法解决,也可能会放纵一些违法行政行为。因此,建议在行政诉讼法中,将原告资格更为明确地界定为“与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织”,从而改变司法实践中对原告资格认定不一而产生的执法不统一的状况,更加符合行政诉讼法的特定宗旨和功能。

(五)增设简易程序,使行政诉讼程序符合不同类型行政案件审判的需要。目前行政诉讼法所设定的一律适用普通程序的规定,确属当时立法初期的客观需要。行政审判工作发展的现实情况表明,行政案件中确实有很多审理难度大,作为审查依据的法律、行政法规、地方性法规门类较多且又比较复杂的,对这些案件必须组成合议庭进行审理。但是,实践中也出现了许多较为简单的行政案件,其特点是事实较为清楚,具体行政行为所涉及的法律、法规明确、具体,对这些简单的行政案件也非得适用普通程序进行审理,在人力和时间上显得较为浪费,与诉讼经济与审判效率原则相悖。而且,从三大诉讼制度的协调来看,我国刑事诉讼法和民事诉讼法都规定了简易程序,并且都是针对较为简单的刑事和民事案件所设立。唯独在行政诉讼法中无简易程序的规定,使行政诉讼制度与其他诉讼制度显得不相协调。笔者认为,随着行政法制的不断完善,行政机关执法水平的不断提高,法院审判行政案件的经验也不断丰富,应当适应实践中简单行政案件审判的需要,在行政诉讼法中增设简易程序,从而在一定程度上发挥行政审判及时、高效的功能。

(六)对不服限制人身自由的行政强制措施的当事人提起行政诉讼作出具体规定,使这类当事人的诉权得到切实保护。限制人身自由的行政强制措施主要包括劳动教养、强制扣留、强制收容教育、强制戒毒、强制治疗、强制约束等,它是行政机关在行政管理活动中对公民人身自由的强制性限制。虽然行政诉讼法明确规定对这类具体行政行为不服,可以依法提起诉讼。但是,实践中当事人行使这方面的诉权却存在一些障碍:第一,有关这些行政强制措施的法律、法规中没有类似于治安管理处罚条例对行政拘留处罚在复议、诉讼期间暂缓执行的规定,限制人身自由的决定一经作出,便立即予以执行,使当事人在人身自由被限制的情况下行使起诉权存在一定困难;第二,部分行政机关在作出限制人身自由的行政强制措施决定时,不告知诉权和起诉期限,客观上剥夺了当事人应有的起诉权利;第三,即使起诉,由于当事人已被限制人身自由,实际上很难亲自到庭参加诉讼。因此,为了改变这种当事人诉权变相被剥夺的状况,行政诉讼法应当明确规定被行政强制措施限制人身自由的当事人提起诉讼的具体保障措施,如起诉时效适当延长、行政机关不告知诉权和起诉期限因而导致当事人丧失诉权应承担的法律责任、允许其近亲属代为提起诉讼及行政机关应负责保证当事人按时到庭参加诉讼等,从而使这类当事人的诉权不因某种不正常的阻碍而导致丧失。

(七)扩大人民法院司法变更权的范围,更为全面地监督行政机关的自由裁量权。行政合法性以及在此基础上的行政合理性都是行政法治的基本原则,行政违法是对行政法治的破坏,同样,失当行政或滥用行政自由裁量权,同样对行政法治原则构成威胁。目前,我国行政诉讼法将人民法院的司法变更权限定在一个非常狭小的范围之内,仅仅是对“行政处罚显失公正的”,才可以判决变更。这一方面限制了人民法院对行政自由裁量权实施监督的权利,也使实践中许多严重不合理甚至滥用行政自由裁量权的具体行政行为无法得到及时矫正,致使法院因无法变更某些不合理的行政决定,只能维持或撤消,如撤消后再判令被告重新作出具体行政行为,又会发生循环诉讼。笔者认为,行政诉讼制度的内涵本身就是人民法院对行政机关实施依法监督,那种认为赋予人民法院较大范围的司法变更权是“司法权侵犯行政权”的观点是片面的,它不利于法院司法监督权的有效行使。况且,实践中除了行政处罚有显失公正的情况存在,其他行政行为(如行政强制措施)中也有显失公正的状况存在,人民法院也应当予以必要的变更。实践中大量存在滥用自由裁量权的情况说明,在行政处罚之外,进一步扩大人民法院的司法变更权不但必需,而且必要。

(八)完善行政诉讼的执行程序,进一步明确人民法院和行政机关在执行过程中各自的职责。根据行政诉讼法第八章的规定,我国行政诉讼执行程序主要有两项内容:一是对人民法院发生法律效力的判决、裁定的执行,二是对行政机关具体行政行为的执行。后者又称为非讼行政案件的执行。在这两类执行程序中,行政诉讼法都规定了向人民法院申请强制执行,或由行政机关依法强制执行的手段。但最高人民法院的司法解释规定,发生法律效力的行政判决、裁定,由第一审人民法院执行[7]。而对非讼行政案件的执行,目前法律、法规的规定有4种情况:(1)由行政机关强制执行;(2)由行政机关申请人民法院强制执行;(3)由行政机关选择,即既可以向人民法院申请强制执行,也可以由行政机关强制执行;(4)未作出明确规定。由此可见,目前我国行政机关和人民法院之间对具体行政行为执行权的划分尚无统一的标准,多数是由单项法律、法规作出规定。笔者认为,第一,在行政诉讼法中应当确立人民法院和行政机关在执行权方面分工的具体标准,应当考虑以向人民法院申请执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外,以体现人民法院在依法执行方面的权威性,减少或避免过多地由行政机关强制执行而可能产生的行政专横现象;第二,应当赋予人民法院在行政强制执行中适度的审查权。行政强制执行虽不属行政审判的范畴,但却是一种将具体行政行为付诸实施的行为。如违法的具体行政行为被强制执行,同样会产生较大的消极影响。如果经审查发现被申请执行的具体行政行为确有违法情形的,法院有权决定拒绝执行,并通知申请机关;第三,申请机关有权对人民法院的拒绝执行决定提请复查。

(九)强化人民检察院的监督功能,使检察机关对行政诉讼活动的监督职能更为具体和充分。人民检察院是国家的法律监督机关,有权对法律的实施情况进行监督。行政诉讼法规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。其具体监督职能体现在对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。但这仅仅是一种事后监督。行政权毕竟属于一种公共权力,它是一种对社会能够产生强大影响的力量,对其实施司法监督,不但要依靠人民法院,也要依靠检察机关。由于现实生活中还存在着诸多制约行政诉讼制度正常发展的消极因素,为保证人民法院行政审判活动的正常开展,笔者认为仅有事后监督还远远不能发挥检察机关的监督职能,应当确立人民检察院参与行政诉讼的制度。当然,并不是指全部行政案件的审判都应由检察机关参加,具体可以在立法中确立重大复杂、审理难度较大以及各方面干扰因素较多的行政案件,可以由法院要求检察机关参加诉讼,以体现检察机关对行政审判工作的支持和监督,保证行政审判活动的公正、合法,同时也使人民检察院对行政诉讼活动的监督更为全面和充分。

(十)完善行政诉讼强制措施,对妨碍行政诉讼正常进行的行为人实施必要的法律制裁。当前,在行政诉讼活动中,妨碍诉讼的行为时有发生。尤其是一些行政机关工作人员,目无法纪,对行政诉讼存有严重的抵触情绪,以暴力、威胁等方法阻碍人民法院行政审判工作的正常进行或对行政诉讼原告实施殴打、关押等打击报复行为的情况在某些地方时有发生。行政诉讼法第49条虽然规定了对妨碍诉讼的行为人可以采取强制措施,包括训诫、责令具结悔过、罚款、拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。但是,这一规定的惩罚力度尚不够严厉,加上实践中有些人民法院对妨碍诉讼的行政机关工作人员不敢大胆采取强制措施,导致这类违法行为得不到应有的追究。笔者认为,妨碍行政诉讼的行为是一种严重的违法行为,本质上是对法院审判权的漠视,也是对法律的践踏,理应受到相应的惩罚。因此,建议将行政诉讼法第49条“可以”采取强制措施改为“应当”,使对妨碍诉讼的行为人依法追究法律责任成为人民法院的一项法定职责。对于放纵妨碍诉讼行为的,也应规定相应的法律责任。这样就可以从制度上确保人民法院行政审判活动的正常进行,也体现法律的权威性和严肃性。

参考文献

[1] 张树义《冲突与选择—行政诉讼的理论与实践》,时事出版社,第3页

[2] 最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行),第114条

[3] 参见马原主编《中国行政诉讼法教程》,人民法院出版社,第49页

[4] 张树义《冲突与选择—行政诉讼的理论与实践》,时事出版社,第4页

[5] 《打击压制民告官说明什么?》,《人民日报》,1999年8月25日

[6] 《邓小平文选》(第二卷),第348页

[7] 最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行),第81条